Страницы авторов "Тёмного леса".
Пишите нам! temnyjles@narod.ru
Особую группу среди множества городских поселений нашей страны составляют курортные города. Сосредоточены они, в основном, на Кавказе (города КМВ, Нальчик, Теберда, Сочи, Анапа, Геленджик и др.), встречаются и в других частях России - Средней Полосе (Липецк), Северо-Западе (Старая Русса, Сестрорецк). Управлять этими специфическими муниципальными образованиями по многим причинам сложнее, чем некурортными городами. Любой город-курорт изначально представляет собой поселение, состоящее из двух трудно совместимых частей - городского поселения с его проблемами и интересами, и курортной зоны с ее задачами и зависимостью успешного функционирования от целого ряда внешних условий. "Конфликтность" соседства двух составляющих города-курорта обусловлена тем, что: а) жизнедеятельность населения всегда негативно отражается на состоянии окружающей среды; б) потребности и интересы городского населения часто не соответствуют или даже идут вразрез с потребностями и интересами курорта (это означает, что во время кризисных ситуаций в экономике город может выбрать путь выживания, ведущий к разрушению курортной инфраструктуры).
Справедливость первого пункта совершенно очевидна. Уровень развития технологий производства и утилизации пока не достиг такого уровня, чтобы человек совершенно свел к нулю свое вредное воздействие на природу. И даже самые экологически чистые города мира (такие как Берн, Цюрих, Стокгольм и др.) вносят лишь относительно небольшой дисбаланс в экологическое состояние местности. О российских городах в данном отношении говорить вообще не приходится.
В чем же суть второго утверждения о несоответствии интересов и потребностей городского поселения и курорта? Что касается тождества или разности интересов горожан и задач развития курорта, то здесь, на первый взгляд, все просто. И поначалу даже непонятно, как же горожане могут делать что-то, не соответствующее потребностям курорта, ведь он их кормит. Однако, будучи с одной стороны заинтересованными в успешном функционировании курорта, горожане в повседневной жизни этого, как правило, не осознают. Данная проблема до сих пор еще не решена. И сейчас наши курорты не блистают чистотой, хотя всем понятно, что антисанитария и грязь не повышают их имидж. Не всегда в наши дни сочетаются должным образом цена и качество предоставляемых отдыхающим товаров и услуг. Проблема в том, что интересы горожан более сиюминутны. А курорт, если он не пребывает в состоянии расцвета, не способен принести ощутимый доход значительной части жителей смежного с курортом поселения. Поэтому, если выбирать между тем, чтобы открыть какой-нибудь цех со свалкой отходов по соседству или же сохранить первозданную экологическую обстановку на благо курорта, средний горожанин выберет цех, потому что он достаточно скоро принесет прибыль. Налицо конфликт интересов.
Что касается выбора городским поселением такого пути развития, который может нанести ущерб развитию курорта, то такое возможно, например, в случае кризисных ситуаций в экономике. И от того, насколько новый вектор развития будет совместим или несовместим с условиями, в которых нуждается курорт, будет зависеть дальнейшее функционирование последнего. Например, курс на развитие промышленности может через некоторое время "вытянуть" город из трудной экономической ситуации (принесет средства в городской бюджет, ослабит проблему безработицы и др.), но в то же время ухудшит экологическую обстановку местности и санитарное состояние города. Если санаторно-курортные учреждения в курортном городе содержатся за счет городских средств, то, скорее всего, их финансирование будет урезано, поскольку основные средства будут направлены на развитие промышленности. Если недостаточное финансирование курортной инфраструктуры будет продолжаться достаточно длительный период времени, то техническое устаревание и изношенность, а также постепенный отток обслуживающего персонала приведут к ее разрушению. А восстановление - это долгий и очень затратный процесс.
И здесь самое время перейти к одному из наиболее важных вопросов - кто должен выполнять роль субъекта (или субъектов) управления курортным городом? Если мы обратимся к ставшему весьма актуальным сейчас историческому опыту Российской империи пореформенного периода (1861-1917 гг.), то увидим, что курортные города управлялись на основе нескольких различных схем. В некоторых курортных городах, как правило, не очень крупных, курортные зоны относились к ведению городских органов (дум и управ). Такая схема существовала в Славянске Харьковской губернии, Одессе (которая и в то время располагала значительной курортной зоной). В Евпатории и Анапе работала немного другая схема. Там вся земля курортной зоны принадлежала городу, но действовали частные лечебницы, которые были либо арендованными у города, либо принадлежали их владельцам.
Однако для самых крупных курортных городов (Пятигорск, Кисловодск, Старая Русса, Липецк) страны действовала совершенно иная схема управления. Будем условно называть ее "разделенной". Дело в том, что в данных курортных городах думы и управы ведали только делами непосредственно городских поселений и не могли вмешиваться в управление курортными зонами и всем, что они в себя включали. Последними ведало государство. Поэтому курорты Кавказских Минеральных Вод, Липецк, Старая Русса, а также Цехоцинск и Буск (в Польше) и другие крупнейшие курорты составляли группу так называемых "казенных" курортов. Все, что находилось на территории данных курортов, являлось государственной собственностью и только отдельные объекты (обычно гостиницы и рестораны) могли быть сданы в аренду частным лицам или организациям. Центральный уровень управления "казенными" курортами представляли министерство внутренних дел и министерство земледелия и государственных имуществ, а в 1905 году курорты перешли от последнего в министерство торговли и промышленности. На местном уровне создавались так называемые Дирекции Вод. На КМВ была одна Дирекция - в Пятигорске, поскольку курортные зоны нынешних городов-курортов региона отдельными курортами не считались и носили название "групп". Таким образом, Дирекции подчинялись 4 конторы групп (в Пятигорске, Кисловодске, Ессентуках и Железноводске). Следует заметить, что "разделенная" схема была введена в некоторых курортных городах, исходя из важности самих курортов для развития курортного здравоохранения в России, а не размеров и значимости прилегающих к данным курортам городских поселений.
Чем же хороша была эта "разделенная" схема управления, и имелись ли у нее какие-либо значительные недостатки? Это мы можем рассмотреть на примере самого крупного курорта России того времени - Кавказских Минеральных Вод. После 20-летнего периода контрагентства, когда КМВ находились в аренде поочередно у двух крупных предпринимателей Н.А. Новосельского и А.М. Байкова), государство вернуло курорт в свое полное ведение и распоряжение. Здесь было образовано Управление КМВ (официальное название дирекции вод), которое занималось делами развития и функционирования курорта на местном уровне. Управление Вод не только расширяло курортную инфраструктуру (путем строительства лечебниц, гостиниц, курзалов, разбивки парков) и поддерживало в надлежащем состоянии уже существующие объекты, но также помогало городским (или станичным, как в Ессентуках) органам управления решать некоторые городские (станичные) проблемы, которые угрожали благополучному функционированию курорта. Так, Управление КМВ следило за соблюдением природоохранного (в том числе санитарного) законодательства на всей территории округов санитарной охраны. Поначалу это делалось для того, чтобы обезопасить от загрязнения минеральные источники, но постепенно пришло и осознание того, что чистота воздуха, которым дышат посетители курорта, улиц, по которым они ходят, имеют не меньшее значение. На КМВ повсеместно общими усилиями Управления и городских органов были созданы органы так называемой санитарной полиции, которая следила за тем, как содержатся улицы, рынки, лавки, пекарни и т.п. Особое внимание уделялось частным номерам, меблированным комнатам и квартирам, поскольку там останавливалось значительное число отдыхающих. И в наше время санитарное состояние городов региона далеко от идеального, а на рубеже ХIХ - ХХ веков оно приводило многих (особенно врачей) в ужас. Пыль, сор и грязь на улицах, кизяки во дворах, кучи отбросов и "болотца" из помоев, использование для питья и приготовления пищи воды из реки Подкумок (которая не соответствовала санитарным нормам) - это только часть "гигиенической" картины городов КМВ. В 1890-х гг. Управление Вод обеспечило курортные города водопроводами с качественной родниковой водой. Правда, после появления водопроводов еще острее стала проблема отсутствия канализации, поскольку количество отработанных вод увеличилось, а сброс их осуществлять было некуда. Данную проблему удалось решить только в Кисловодске, где в 1909 году появилась первая на КМВ канализация, причем по передовой "американской" системе (дождевые воды отделялись от клозетных вод и помоев). Отмечая достижения Управления Вод в деле благоустройства городских поселений, следует заметить, что оно стало также "локомотивом" их электрификации, поскольку в 1903 году построило гидроэлектростанцию на реке Подкумок (ныне "Белый Уголь"), электрический пассажирский трамвай в Пятигорске, грузовой трамвай в Кисловодске, а в 1906 году начало отпуск электричества учреждениям и частным лицам.
Весьма важно было то, что города КМВ, которые и в ту пору располагали весьма скудными бюджетами, не только были свободны от забот о развитии и функционировании курортной инфраструктуры, но и получали поддержку от государства (в лице Управления Вод) в решении некоторых сугубо городских проблем, которые нельзя было решить без финансовой помощи извне. И надо отметить, что курортной администрации удалось вытянуть города из "первобытного" (в смысле благоустройства и санитарии) состояния, даже не во имя процветания самих этих городов, а для того, чтобы они не составляли разительного контраста с курортными группами и тем самым не тормозили их интенсивного развития.
Однако наряду с этими положительными сторонами "разделенной" схемы, у нее имелись и уязвимые места. К сожалению, на протяжении всего периода функционирования этой схемы (с 1884 по 1917 годы) не удалось решить проблему основополагающей роли руководителя высшего звена. О чем в данном случае идет речь? Дело в том, что на КМВ в рассматриваемый период четко проявилась зависимость успешности развития курорта от заинтересованности в этом руководителя на Центральном уровне. Так, наиболее интенсивно курорт развивался в период с середины 1890-х и по 1905 годы. Это было связано с тем, что министром земледелия и государственных имуществ был такой руководитель как Алексей Сергеевич Ермолов, который очень озаботился будущим российских курортов. В бытность А.С. Ермолова министром было очень многое сделано для благоустройства КМВ. Но наибольшей заслугой министра является, пожалуй, то, что при его живом участии был в 1901 году утвержден закон "О специализации средств казенных минеральных вод", который позволял министерству не отдавать средства, полученные от эксплуатации курортов, в общую государственную казну, а аккумулировать их, оборачивать и затем тратить на дальнейшее обустройство курортов. Когда "казенные" курорты перешли в министерство торговли и промышленности, там не оказалось таких деятельных министров. Поэтому развитие курортов после 1905 года уже не было таким бурным.
Что касается руководителей местного уровня, то иным из них нельзя было отказать в энергичности и инициативности, что, однако, не устраняло проблему злоупотреблений (особенно финансовых). Широкий общественный резонанс получили в свое время финансовые злоупотребления директоров КМВ В.В. Хвощинского и С.В. Тиличеева. При них заключались весьма "сомнительные" договоры с арендаторами гостиниц, курзалов и ресторанов, согласно которым предпринимателям якобы "за копейки" предоставлялись в аренду огромные объекты недвижимости. Много нарушений было и в договорах с агентами по продаже нарзана и других минеральных вод. В.В. Хвощинский оставил КМВ с огромным долгом в несколько миллионов рублей, который его преемники так и не смогли выплатить.
К сожалению, на центральном (министерском) уровне управления курортами так и не было достигнуто настоящее единоначалие. Помимо министерства земледелия и государственных имуществ, а также его преемника в деле управления курортами - министерства торговли и промышленности, казенными курортами ведали министерство внутренних дел, военное министерство. А решение некоторых спорных вопросов, непосредственно связанных с функционированием курортов (например, дело о покупке Управлением КМВ участка И. Скорды в Кисловодске или разрешение на постройку кофейни А. Гукасова в Пятигорске и др.) не обходилось без участия Государственного Совета, Правительствующего Сената, наместника Кавказского и даже императора. В то же время, на местном уровне функции дирекций вод ни один орган дублировать не пытался и они выполняли всю полноту своих функций в рамках данных им полномочий.
Еще одной проблемой "разделенной" схемы был в целом конфликтный характер взаимоотношений между городскими органами и Управлением Вод. В основном споры возникали из-за территории. Города по возможности старались извлечь выгоду или использовать для повседневных нужд казенные участки земли, а где-то и заявить о своих правах на пользование тем или иным государственным участком. Это приводило к судебным разбирательствам. Не проходило без конфронтации и решение некоторых важных вопросов, связанных с развитием городской и курортной инфраструктуры - например, проведение через город Пятигорск железнодорожного полотна и т.п. Соперничество городских властей и курортной администрации проявлялось даже в работе санитарной полиции.
Данные уязвимые места "разделенной" схемы ни в коем случае не сводят к нулю немалые достижения, которые она показала, хотя таковые, конечно, могли быть гораздо более значительными при отсутствии названных слабых сторон.
Некоторые публицисты критиковали систему "казенных" курортов, ссылаясь на зарубежный опыт широкой частной инициативы в курортном строительстве и обвиняя государство в том, что оно эту инициативу применительно к российским курортам "душит". В качестве примера успешно функционирующего общественного курорта приводился курорт Закопане в Австро-Венгрии (теперь в Польше). Закопане действительно пользовался большой международной популярностью у туристов. Однако сравнивать его с КМВ было несколько неуместно, так как это горноклиматический курорт, огромное дачное место по своей сути. КМВ - бальнеологический курорт. Построить виллу, пансионат, горноклиматический санаторий с солярием всегда намного проще и дешевле, чем даже небольшую бальнеологическую или грязевую лечебницу, каптаж минерального источника, питьевой бювет. Обращение с минеральными водами и грязями требует больших специальных знаний и трепетного отношения, а значит и соответствующим образом подготовленных кадров. Как общественность или частное лицо могли найти специалистов для возведения и последующей эксплуатации лечебницы и, главное, удостовериться в соответствии их квалификации? Если и могли, то это было трудноосуществимо. В России был пример успешно функционировавшего бальнеологического курорта, который обустроила общественность. Это Аршан Иркутской губернии. Однако сравнивать масштабы крошечного Аршана и КМВ нельзя - это были совершенно разные "весовые категории". Что касается западного опыта управления курортами, то он в различных странах был представлен разными подходами. Во Франции, например, государство старалось минимально участвовать в управлении курортами. Поэтому там процветали частные здравницы, да и почти что все государственные курорты были сданы в аренду. В Пруссии наоборот государство сконцентрировало в своих руках все, что связано с курортным здравоохранением. В Австро-Венгрии курорты находились в руках и государства и частных лиц и городов и даже монастырей. Один из крупнейших бальнеологических курортов мира - Карлсбад (Карловы Вары) принадлежал городским властям. Однако в чьих бы руках ни находились курорты в Европе, там никогда не было такой серьезной научной постановки бальнеологического лечения и вообще курортологии, как в России.
Какова же ситуация с нашими курортными городами сейчас? Как мы видим, и в наши дни актуальны многие проблемы, которые оставались нерешенными в дореволюционное время. Кроме того, к ним добавилась серьезная проблема отсутствия единоначалия на местном уровне управления курортами. Если раньше было Управление Вод (иначе - Дирекция), то теперь совершенно непонятно, кто осуществляет общее управление всем, что находится на территории курортных зон городов КМВ. Там расположены здравницы ФНПР, Северо-Кавказского зонального управления спецсанаториями, различных министерств и ведомств. Кисловодский курортный парк на рубеже 1990-2000-х годов оказался на содержании у города. Затем он был передан в ведение филиала ФГУ "Федеральный медицинский центр". Утратились четкие границы между курортными зонами и муниципальной землей. Городам, в условиях бюджетного дефицита и наличия острых проблем благоустройства и санитарии, приходится решать некоторые вопросы благоустройства на курортной территории, чего до 1917 года не бывало. Созданная в 1992 году Администрация Кавказских Минеральных Вод зачастую воспринимается как некий консультативный орган, решения которого не обязательны для исполнения. Отсюда и многие экологические проблемы региона, поскольку к числу важных функций Администрации КМВ относится обеспечение соблюдения санитарного и экологического законодательства в курортной местности.
Подводя итоги сказанного, следует выделить два направления деятельности, которые необходимо реализовать для того, чтобы вывести курортные города из их нынешнего состояния. В настоящее время городам-курортам чрезвычайно необходимо самое пристальное внимание со стороны Центрального уровня государственной власти. Без этого невозможна эффективная реализация концепции социально-экономического развития КМВ до 2020 года и любых других подобных разработок. Во-вторых, подошло время, когда необходимо дать юридическое определение такому муниципальному образованию как город-курорт и законодательно закрепить те особые подходы к управлению им, которые обусловлены объективной реальностью, но нуждаются еще пока в разработке. Города-курорты возникли в России в ХIХ веке и составили собой весьма специфические социокультурные организмы (любой город - это сложный социокультурный организм), управлять которыми на общих основаниях не результативно. В то же время законодательства, которое бы учитывало особенности этих своеобразных муниципальных образований, не существовало ни до 1917 года, ни в советское время. Отсутствует оно и сейчас.