Яновский Вячеслав Сергеевич

КУРОРТНЫЕ ГОРОДА РОССИИ
как объект управления
в конце XIX - начале XX века

(на материалах Пятигорска и Кисловодска).

Монография. - Кисловодск: МИЛ, 2010. - 218 с.

 

Научный редактор: Клычников Ю.Ю., д-р. истор. наук, профессор.
Рецензенты: Линец С.И., д-р. истор. наук, профессор;
Лазарян С.С., канд. истор. наук, доцент.

Монография представляет собой дополненный текст написанной автором диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук на тему: "Влияние государственных и городских органов управления на развитие курортных городов России в конце XIX - начале XX вв. (на материалах Пятигорска и Кисловодска)". В ней с привлечением архивных материалов, опубликованных документов, отечественной и зарубежной литературы комплексно рассматривается социально-экономическое положение курортных городов России в конце XIX - начале XX века, а также особенности организации управления ими посредством государственных и городских органов. С позиции объективности и историзма автор данной работы исследует успехи и неудачи государственных и городских органов управления в решении самых различных проблем социально-экономического развития этих специфических муниципальных образований. Изученный автором в качестве наиболее показательного исторический опыт управления курортными городами Кавказских Минеральных Вод, рассматривается в увязке с тем положением дел, которое сложилось в городах и курортах страны в целом, а также с передовым опытом европейских государств.

Работа адресована научным работникам, преподавателям вузов, краеведам, аспирантам и студентам, теоретикам и практикам государственного и муниципального управления и всем интересующимся историей курортных городов России.

ISBN 5-89421-056-9

Уважаемые читатели!

Во избежание использования текста монографии в коммерческих целях (написание курсовых и дипломных работ, диссертаций "под ключ" и т.д.), текст приведен без сносок и списка использованной литературы и источников. Из введения также исключен обзор историографии и источниковой базы. За консультацией по поводу источника того или иного факта в монографии просьба обращаться на электронный адрес самого автора vyacheslavyanovsky@yandex.ru. Монография издана со всеми необходимыми реквизитами Северо-Кавказским издательством "МИЛ" и на нее в полной мере распространяется авторское право согласно законодательству РФ.

ВВЕДЕНИЕ

Опыт управления городами-курортами России в конце XIX - начале XX веков представляется особенно актуальным в настоящее время не только ввиду серьезных достижений, которые имели место в работе соответствующих органов управления, но еще и потому, что принципы хозяйствования в те годы имели больше общего с современными, нежели советские. Термина "управление социально-экономическим развитием" тогда не существовало, однако работа органов городского общественного управления и курортного управления была направлена на достижение баланса между уровнем экономического развития и состоянием социальной инфраструктуры управляемых территориальных образований.

Социально-экономическое развитие представляет собой многогранный комплексный процесс, состояние которого оценивается по трем составляющим: а) повышение доходов, улучшение здоровья, и уровня образованности населения, б) создание условий, способствующих росту самоуважения людей, в) увеличение степени свободы людей, в том числе экономической. Политика социально-экономического развития включает в себя такие составляющие как социальная и экономическая политика. Первая связана с созданием предпосылок для удовлетворения социальных потребностей населения, сглаживания различий между социальными группами, а вторая регулирует деятельность людей по созданию материальных и духовных благ.

В связи с этим наука уделяет значительное внимание управлению социально-экономическим развитием территориальных образований. Для целого ряда городов, районов, субъектов Федерации разрабатываются стратегии социально-экономического развития. Такая стратегия (охватывает временной период до 2020 года) разработана специалистами и для курортного региона Кавказских Минеральных Вод (КМВ), что было продиктовано объективной необходимостью.

ГЛАВА 1. ГОРОДА И КУРОРТЫ РОССИИ КАК ЯВЛЕНИЕ И ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ В XIX - НАЧАЛЕ XX ВЕКА

1.1. Социально-экономический облик городов и специфика функционирования городского управления
после реформ 1870 и 1892 гг.

Общая характеристика. В Российской империи начала XX века (по данным 1909 года) насчитывалось 825 городов. В 1914 году их было уже 985, и в них проживало 12,8 % населения страны. Города России значительно различались между собой во многих отношениях: по численности населения, доходам, статусу, особенностям формирования органов городского управления, уровню благоустройства, экономическим возможностям.

В середине XIX века в России к малым городам относили те, в которых численность населения составляла менее 5 тысяч человек, к средним - города с населением в 5-25 тысяч, к большим - с населением свыше 25 тысяч. В начале XX века была принята новая классификация. Города, в которых проживало менее 5 тысяч человек, назывались "городами-селами". Те, в которых проживало 5-20 тысяч - малыми, 20-100 тысяч - средними, свыше 100 тысяч - большими.

Санкт-Петербург (в 1900 году - 1,44 миллиона жителей) и Москва (в 1902 году - 1,17 миллиона жителей) были крупнейшими городами империи. В то же время сотни городов, в том числе уездных (как правило, их история уходила корнями в глубину веков) имели население в несколько тысяч жителей. Особенно малочисленным было население некоторых финляндских городков: Мариегамн (648 жителей в 1892 году) и Кеми (683 жителя). На протяжении второй половины XIX - начала XX века шло интенсивное превращение малых городов в средние, а средних городов в большие. К 1917 году в России насчитывалось уже 22 больших города. Однако малые города все же составляли в 1917 году около 75% от общего числа городов страны, и в них проживало около 20% от всего городского населения империи. Следует отметить, что в основе урбанизации в России лежал процесс интенсивного развития старых городов, что было обусловлено, прежде всего, их удачным географическим положением. Поэтому основной прирост городского населения на рубеже веков давали городские поселения с многовековой историей, а не новообразованные города. И все же "среднестатистическим" в России конца XIX века стал средний по численности населения город. Россия на рубеже XIX - XX веков была по европейским меркам слабоурбанизированной страной. В 1897 году в ней насчитывалось 16,3 миллиона горожан, в то время как в Англии их насчитывалось 20,8 миллиона человек, а в Германии - 23,2 миллиона.

На Северном Кавказе (в Терской и Кубанской областях, Ставропольской и Новороссийской губерниях) в 1897 году было 17 городов. Прирост населения в городах Кавказа был значительным, но не равномерным. Непрерывно увеличивалось население Владикавказа (с 1862 по 1897 год в 12,3 раза), Новороссийска (в 1872 - 1897 в 8 раз), Грозного (в 6 раз). В то же время не наблюдалось прироста населения в таких северокавказских городах как Кизляр и Моздок. Несмотря на неравномерную динамику, общий прирост населения городов Кавказа составил в 1885-1897 годах 7,1% против 2% в среднем по Европейской России. По численности населения города Северного Кавказа относились к мелким и средним. Крупнейший город Екатеринодар имел в начале 1890-х годов население 47,6 тысяч человек. В посаде Сочи Черноморской губернии в первые годы XX века проживало чуть более 1300 жителей, в их числе только 462 женщины. Коренных жителей посада было менее 100 человек. Только назывался городом, но был по своему жизненному укладу сельским населенным пунктом Святой Крест Ставропольской губернии.

Экономическое положение городов. Доходы городов также весьма сильно различались. Совокупный доход 625 городов Европейской России (кроме Привислянского Края - т.е. Польши) в 1892 году составил 62,2 миллиона рублей. Из них 73% составляли доходы 45 крупнейших городов. Наиболее богатыми городами были Санкт-Петербург, Москва, Варшава и Одесса. Высокие показатели городских доходов на душу населения были свойственны городам Финляндии. Так, в Николайстаде, Куопио, Котке, Раумо, Борго и Якобстаде на каждого жителя приходилось от 17 до 60 рублей городского дохода. В числе наиболее бедных городов был Пенджикент в Средней Азии, доход которого из расчета на душу населения составлял всего 8 копеек.

От экономической развитости и благосостояния городов зависели образ жизни и занятия населения. Специалист по городскому счетоводству А.А. Мошкин указывает, что во многих из мелких городов (с бюджетом менее 100 тысяч рублей) главным занятием жителей является сельское хозяйство, рыболовство, звероловство, а ремесла и промышленность иногда совершенно отсутствуют. "И такие города менее заслуживают права называться городами, чем сельские населенные пункты с большой численностью населения, развитой торговлей и промышленностью". Так, в Красноуфимске Пермской губернии даже купцы и чиновники занимались земледелием и вели, таким образом, полукрестьянский быт. В то же время в селе Армавир Кубанской области, дома и магазины были "не хуже, чем в губернском городе средней руки".

Городские доходы в крупных промышленных городах складывались на 53-58% из поступлений от городских предприятий (водопроводов, скотобоен, рынков и лавок, трамваев, конно-железных дорог, ломбардов, телефона, типографий и газовых заводов). Правда, расходы на содержание этих же предприятий часто бывали также очень значительными. Сборы с торговли и промыслов составляли по городам России 7-9%, причем, более высокими они были в крупных городах. В столичных и средних городах большую роль играло обложение с недвижимости (оценочный сбор), тогда как в крупных городах (кроме столичных) оно давало только 10-11% общего дохода, и было только третьим или четвертым по значимости источником дохода. Главную часть доходов в городах (кроме столичных) давали доходы от городских имуществ. К числу источников дохода для городских бюджетов относились так называемые "налоги на роскошь" - сбор с лошадей, экипажей, собак, велосипедов, автомобилей и т.д. В крупных городах такие сборы были более значительны. Исследователь истории городского общественного управления В.А. Нардова приводит следующую классификацию доходов городских бюджетов. Доходы делились на "обыкновенные" и "чрезвычайные". К первой группе относились доходы от городских недвижимых имуществ, оброчных статей и налоговых сборов (оценочного и торгово-промышленных). Торгово-промышленные сборы взимались с торгово-промышленных документов (купеческих свидетельств 1-й и 2-й гильдий, свидетельств на билеты мелочного торга и др.) и трактирного промысла. В числе "обыкновенных" налогов также следует назвать налог с наемной платы за помещения торгово-промышленных заведений и ряд специальных сборов с извозчиков, бирж, маклеров, браковщиков. К "чрезвычайным" доходам относились займы, поступления от продажи городских имуществ, от казны и земства, от недоимок прежних лет, прибыль от городских общественных банков и средства, полученные из государственного казначейства на расквартирование войск, содержание полиции, тюрем и пожарной команды. В 1910 году был утвержден закон, позволявший городам ходатайствовать о введении в пользу города на определенный срок сбора с грузов, ввозимых и вывозимых по железным дорогам. Ситуацию с городскими доходами осложняло то, что оценочному сбору не подлежало имущество дворцового ведомства, кабинета, уделов, казны, железных дорог, военного и духовного ведомств. Также недвижимость, находившаяся на городской территории, но на участках, принадлежавших губернским или уездным земствам, подлежала налогообложению со стороны земств, но не городов. В 1912 году на съезде городских деятелей в Киеве по инициативе председателя государственной думы А.И. Гучкова была принята оппозиционная правительству резолюция, в результате которой во многих городах появились весьма самостоятельные думы, состоявшие из представителей крупной буржуазии. В Государственную думу был внесен законопроект об отмене ограничения ставки оценочного сбора с недвижимости, фиксации земских сборов на уровне 5% и других способах "улучшения" городских финансов. Однако реформа эта не состоялась.

Примечательно, что в некоторых городах органы общественного управления обладали настоящим стратегическим пониманием нужд и потенциальных выгод города. Поэтому не ограничивались одним только налогообложением горожан, но и вкладывали средства в те проекты, которые могли в дальнейшем благотворно повлиять на экономическое развитие города и привести впоследствии к увеличению его доходов. Так, например, городские власти вкладывали средства в строительство железных дорог, обеспечивая города дешевым и удобным транспортным сообщением (а, следовательно, и товарооборотом) с более крупными экономическими центрами. Город Екатеринодар выступил в качестве одного из акционеров Черноморско-Кубанской железной дороги, а городские власти Ейска Кубанской области создали при помощи частного капитала акционерное общество Ейской железной дороги, начавшей функционировать уже в 1911 году. Новые железные дороги развивались и, порой, успешно конкурировали с бывшим монополистом - Владикавказской железной дорогой. Участие городских властей в акционировании железных дорог позволяло городам не зависеть от решений департамента железных дорог о рентабельности проведения железнодорожной ветки к тому или иному городу. Так, стараниями городского общественного управления Ставрополя к 1898 году был осуществлен проект соединения города с Владикавказской железной дорогой, тогда как в 1881 году департамент отказал городу в проведении железнодорожной ветки.

Города и их административный статус. В таком огромном государстве, каким была Российская империя, города различались также по статусу и особенностям функционирования городского управления. Так, по первому из названных критериев, выделялись города столичные, губернские, уездные (соответственно, областные и окружные города в областях), безуездные и заштатные (посады). В 1897 году в Европейской России (без Польши и Финляндии) было 494 губернских и уездных города, 122 безуездных и 52 посада. В 1914 году губернских и уездных столько же, безуездных 133 и 51 посад. В Сибири в 1897-1914 годах было 47 губернских и уездных городов и 4 безуездных города. По разъяснению правительствующего сената к городским поселениям также относились местечки, которые имели особое мещанское управление или причислялись к близлежащим городам.

Статус города незначительно влиял на особенности управления им. Городовым положением 1870 года предусматривалось различное максимальное количество городских гласных для столичных, губернских, уездных и остальных городов. Уездные и губернские города отличались от остальных тем, что в них располагались уездные или губернские земские собрания и управы (в земских губерниях), а также соответствующие органы государственной власти и должностные лица. Областные города соответствовали по статусу губернским. Такие административные единицы территориального деления как области были представлены вместо губерний на окраинах империи (Сибирь, Туркестан, Кавказ). Однако на Кавказе и в Сибири губернии существовали. Округ представлял собой административную единицу, которая соответствовала уезду в областях, а также в Черноморской губернии и губерниях Сибири. Таким образом, окружные города были равны по статусу уездным.

Городское управление в России 1870-1892 гг. По особенностям формирования и функционирования городского управления выделялись города с полным и неполным управлением (462 и 325 соответственно), города с административным управлением, но с участием общественных элементов (44), города с чисто административным управлением (139). Городовое положение 1870 года в течение 1870-1880-х годов было введено почти в половине российских городов.

Законодательство для городов с полным и неполным городским общественным управлением представляло собой весьма сложную систему. К началу XX столетия города, которые ранее управлялись на основании Городового положения 1870 года, за исключением польских, финляндских, туркестанских и некоторых кавказских (которых не коснулась реформа 1870 года), перешли на Городовое положение 1892 года. Однако, в общей сложности, действовало более 20 различных узаконений по городам. В Ташкенте даже в начале XX века действовало Городовое положение 1870 года. В 7 городах Бессарабии управление осуществлялось на основе Румынского устава об общинах городских и сельских от 1864 года. В городах Финляндии городское управление строилось на основе закона от 8 октября 1873 года. Там единицей самоуправления была община (коммуна) с правами юридического лица. Городские представители составляли одну из коллегий финляндского сейма. Вопросы городского самоуправления решались на общинных собраниях.

На Северном Кавказе Городовое положение 1870 года было практически сразу же (в течение нескольких лет) введено в Ставропольской губернии. Пятигорск и Ставрополь первыми на Кавказе ходатайствовали о введении Городового положения 1870 года, а в 1872 и 1874 году соответственно впервые избрали городские думы. В Екатеринодаре (получившем права гражданского управления еще в 1867 году), Ейске и Темрюке, которые являлись городами Кубанской области, выборы всесословных городских дум состоялись только в 1874 году, а в Майкопе в 1877 году. Анапа до 1904 года была городом с упрощенным управлением. Терская область отставала от Кубанской области и Ставропольской губернии. Во Владикавказе Городовое положение было введено в 1875 году, в Кизляре и Моздоке в 1877, в Грозном - в 1890, а в Георгиевске - только в 1896 году. Те города Кубанской и Терской областей, где было введено Городовое положение 1892 года, состояли в ведении МВД в пределах и на основаниях, указанных в статье 19 Городового положения.

Административное управление городами осуществлялось следующим образом. Города Гатчина и Павловск заведовались Управлением министерства двора и уделов на основании закона 1811 года. В Петергофе и Царском Селе действовали ратуши на основании закона о ратушах от 1857 года. Образованные "на пустом месте" города Романовск и Хоста Черноморской губернии находились в ведении министерства земледелия и государственных имуществ (МЗГИ). 13 городов Туркестанского края управлялись на основе особого Положения, и заведование городским хозяйством в них было возложено на особые полицейские управления. В тех городах Кавказа, где не было введено Городовое положение, управление хозяйственной частью находилось в руках главноначальствующего гражданской частью на Кавказе (наместника Кавказского). В 15 городах Кавказа городским хозяйством ведали уездные начальники при участии депутатов от городских обществ. Административный характер носило управление городами Царства Польского. В 116 городах функционировали магистраты - совещательные и исполнительные органы, подчинявшиеся уездным начальникам или губернским правлениям. Распорядительная власть в Варшаве и Лодзи принадлежала министру внутренних дел, а в остальных городах - губернаторам. Также в России были градоначальства (Санкт-Петербургское, Одесское, Керчь-Еникальское и Севастопольское и др.). Градоначальство представляло собой административную единицу, состоявшую из города и прилегающих к нему земель и вверенную управлению градоначальника. Градоначальник являлся должностным лицом, управлявшим на правах губернатора определенным территориальным округом, состоявшим из города и прилегающих к нему местностей, входивших в состав градоначальства.

Более половины городов страны в начале XX века нуждались во введении самоуправления хотя бы на основе положения 1892 года (о демократизации говорить уже не приходилось). Требовалась своего рода унификация основных принципов городского общественного управления на территории всей Российской империи.

Итак, до 1892 года общественное управление в большинстве городов империи строилось на основе Городового положения от 16 июня 1870 года, введенного в действие в ходе либеральных реформ Александра II. Известный исследователь истории городского самоуправления в России А.А. Кизеветтер считал, что реформа 1870 года была крупным шагом вперед в деле развития общественного самоуправления по сравнению с дореформенным порядком, хотя зависимость от государственной администрации у городов была также сильна как и у земств. Другой известный исследователь А.Г. Михайловский говорил, что именно реформа 1870 года положила начало городскому самоуправлению в России, а то, что было до нее - не имело с самоуправлением ничего общего.

Городская реформа имела целью поднять хозяйство городов и привлечь к управлению ими крупную финансовую и торговую буржуазию. Подготовка Городской реформы началась в 1862, но только в 1870 проект был утверждён царём Александром II и опубликован.

В отличие от Жалованной грамоты городам, данной Екатериной II, Городовое положение предусматривало новый принцип формирования органов городского управления - на основе имущественного ценза, а не сословных разрядов обывателей, формируемых в зависимости от социального положения и занятий. Правда, согласно Жалованной грамоте лица с доходом менее 50 рублей в год не допускались к участию в городском собрании, а это уже говорило о наличии некоторого имущественного ценза.

Распорядительными органами согласно реформе явились городские думы, а исполнительными - избранные думами городские управы. Возглавлял думу и управу в каждом городе городской голова, избираемый думой. Члены городских дум выбирались на 4 года и назывались "гласными".

Большинство населения, однако, лишалось при этом избирательных прав. Правом выбора в городские думы пользовались лишь лица, достигшие 25 лет и владевшие недвижимой собственностью, обложенной оценочным сбором, владельцы промышленных и торговых предприятий и купцы, вносившие городские сборы и живущие в городе не менее 2 лет. Таким образом, рабочие, мелкие служащие и лица умственного труда, не имевшие недвижимой собственности, лишались избирательного права. Весьма примечательно, что к числу квартиронанимателей, лишенных права участия в выборах, иногда относились даже крупные чиновники. А в это же самое время владелец какой-нибудь лачуги на окраине города обладал избирательным правом. Исследователь местного самоуправления в России К.А. Пажитнов считал, что недопущение Городовым положением 1870 года к работе городского общественного управления представителей "либеральных профессий и физического труда, не обладающих недвижимостью", т.е. интеллигенции и рабочих, представляло собой "шаг назад" в сравнении с Жалованной грамотой городам Российской империи 1785 года. Последней предусматривались такие категории горожан как "именитые граждане" и "посадские", которые избирали представителей в "общую градскую думу". Однако К.А. Пажитнов сам же и указал причину, по которой правительство не допускало участия квартиронанимателей в общественной жизни городов. Существовали некоторые "сомнения в консервативности" данной категории городских жителей. А.А. Кизеветтер отмечал, что в городском общественном управлении сословное начало было исключено решительнее, чем в земстве, но представители различных сословий не получили равной возможности участия в решении вопросов городской жизни. Купечество преобладало в городских думах подобно дворянству в земских учреждениях.

Юноши до 25 лет и женщины и участвовали в выборах только через доверенных лиц, что порождало нарушения и злоупотребления. Так, уже первые выборы городской думы Ставрополя прошли со скандалом. Были зафиксированы факты подлога, подкупа, вымогательства, подговора и обнаружены более 100 незаверенных нотариально доверенностей.

Городские плательщики были разделены на три курии, каждую из которых составляли те, кто уплачивал треть городских налогов. Трехразрядная система была заимствована из Пруссии и являлась, по мнению многих исследователей Городового положения 1870 года, одной из самых неудачных его сторон. Аналогичная система была также в Лейпциге, многих городах Австро-Венгрии, только в последней допускалось активное участие в городском управлении "лиц либеральных профессий". В Дрездене существовала достаточно сложная 5-разрядная избирательная система: а) рантье, б) предприниматели, приписанные к торговой палате, в) предприниматели, не приписанные к торговой палате, г) лица либеральных профессий и служащие, д) рабочие. Во Франции не было разрядов, и избирательное право являлось всеобщим и равным. Всеобщими были выборы и в Бельгии, однако крупные налогоплательщики имели право на 2 голоса, высокообразованные лица - на 3 голоса, а те, кто подпадал одновременно под обе категории, имел право на 4 голоса. Самой демократичной была избирательная система в Англии. Там участвовать в выборах могли все, кто имел собственное жилье и платил налоги, включая женщин.

Согласно реформе 1870 года каждая из трех курий избирала одну треть городских гласных. Таким образом, преимущественное положение и верховенство в городской думе отдавалось богатейшим горожанам. Следует отметить, что трехразрядной системы придерживались не везде. Часто в небольших городах выборы проходили по двум куриям.

Гласные городской думы избирались на четыре года в количестве 20 человек при наличии не более чем 100 избирателей. На каждые последующие 50 избирателей добавлялось по три гласных, но не более чем 160 в столичных городах, 80 - в губернских и областных городах с населением более 100 тысяч, 60 - в остальных губернских и наиболее крупных уездных, и 40 - в остальных городах. Состав гласных колебался в пределах от 30 до 72. В Москве их было 180, в Петербурге - 250. Управы состояли из 2 - 6 чел. под председательством городского головы, который являлся одновременно и председателем городской думы.

Подотчетность и подконтрольность городского общественного управления государственным органам была велика даже в городах с полным управлением на основе положения 1870 года. Если до начала 1880-х годов правительство относилось к городским думам протекционистски, то затем, после того как думы, имея определенные успехи, стали претендовать на расширение своих прав, отношение к ним изменилось. Стали все чаще происходить конфликты между думами и административным аппаратом по поводу решения различных хозяйственных вопросов. Должностные лица, которые избирались думами (городской голова, члены управы, исполнительных комиссий, городской секретарь), должны были утверждаться губернаторами или министерством внутренних дел (МВД). Если администрация отклоняла дважды предложенные думой кандидатуры, то данные должностные лица могли быть назначены в административном порядке. Губернатор мог также заявить о своем несогласии на приглашение тех или иных городских служащих по найму. Губернаторам предоставлялось право проведения ревизий органов городского управления, рассмотрения жалоб на деятельность этих органов, а также возбуждения преследований против городских должностных лиц. Наложение административных взысканий на должностных лиц города осуществлялось местными по городским делам присутствиями, в составе которых, наряду с назначенными чиновниками, находилось только по два представителя от городского управления - гласный городской думы и городской голова. Кандидатура избранного городской думой городского головы утверждалась министром внутренних дел или губернатором, а в Москве и Петербурге - лично императором. Губернатор мог принять решение, касающееся какого-либо города, и при этом расходы на его исполнение нес сам город. Несмотря на то, что городское общественное управление ведало лишь вопросами хозяйства и благоустройства, многие постановления дум должны были утверждаться министром внутренних дел или губернатором. Однако со стороны администрации предусматривался только контроль "законности действий", но не целесообразности того или иного постановления. Рассмотрением разногласий между городской думой и губернатором занималось губернское по городским делам присутствие под председательством губернатора.

В земских губерниях городские общественные управления входили в состав уездных земств и часто являлись донорами в формировании уездных и губернских бюджетов. Так, в Царицыне до 75% земских сборов шли с недвижимых имуществ уезда. К 1915 году в самостоятельные земские единицы было выделено только 11 городов: Петроград, Москва, Киев, Одесса, Минск, Кронштадт, Астрахань, Ставрополь, Оренбург, Троицк и Челябинск.

Функционирование городского управления в государствах Европы. Если сравнивать положение городского общественного управления в России с европейским опытом, то следует отметить, что оно не представляло собой что-то из ряда вон выходящее и не имеющее аналогов в других странах. Европейское городское управление строилось на основе коммун или других форм организации. Коммунальная система восходила ко времени Великой Французской революции как некая "социальная геометрия" и была весьма проста по своему устройству. Недостатком ее было то, что она не могла учитывать местные особенности и различия. Поэтому в германских и славянских государствах была более гибкая система, где наряду с коммунами были представлены и другие формы муниципального устройства (например, на основе цеховых объединений и других городских корпораций). Так, в Англии были городские поселения четырех категорий: а) городские округа, б) муниципальные города и бурги, в) города-графства и г) город Лондон.

Различным европейским государствам была присуща различная степень свободы городских органов. Компетенция муниципалитетов во Франции была очень широка, но лишь формально. Фактически они являлись лишь совещательными органами при государственной администрации, а обязанности самоуправления были возложены не на муниципальный совет, а на мэра лично. Кроме того муниципальный совет не мог провести самостоятельно ни одного налога, а большинство финансовых решений требовали утверждения префекта. Во многом из-за этого благоустройство провинциальных городов Франции по европейским меркам было отсталым.

В Бельгии муниципальная система основывалась на французской, но государственный надзор там был гораздо слабее, а полиция подчинялась коммунальным органам. Правительство не имело права распустить муниципальный совет. Однако мэры назначались королем, а правительством утверждались муниципальные бюджеты. В Голландии муниципальная компетенция была сужена тем, что социальная помощь населению находилась в руках церкви или частных корпораций и благотворительных учреждений. В Италии санитарный надзор, жилищное строительство, больницы, забота о неимущих, водоснабжение и содержание путей сообщения были в компетенции коммун, а народное здравоохранение, образование и строительство дорог - в ведении правительственных учреждений (причем, первое - в компетенции МВД). В Германии компетенция городских общественных органов была весьма широка, хотя из нее исключались дела "полицейского характера", что трактовалось порой весьма пространно. В Швейцарии законодательство обеспечивало наиболее широкую в Европе компетенцию городских органов. Своеобразием отличалась английская система самоуправления. Помощь неимущим и борьба с безработицей находились в ведении специальных выборных органов, не относившихся к муниципалитетам. Характерной особенностью английской системы было то, что города имели право ходатайствовать перед парламентом об издании специального билля, добавляющего какой-нибудь дополнительный пункт к компетенции городских органов. Если говорить о европейском опыте городского управления в целом, то следует отметить о том, что самоуправленческие начала имели в европейских государствах очень давние и, главное, непрерывавшиеся традиции. Так, уже к XI-XII векам в Италии, Германии и Южной Франции существовали вольные города и городские республики, управлявшиеся городскими советами, которые состояли первоначально из представителей аристократии и верхов купечества, а затем стали включать в себя и ремесленников. После Великой французской революции "олигархический" характер городского самоуправления стал уходить в прошлое и сменяться демократическим. Большой простор общественной деятельности и коллегиальному началу был предоставлен в Пруссии после 1808 года, когда реформатор Генрих Штейн даровал прусским гражданам право самоуправления не на феодально-аристократических, а на вполне демократических началах.

Городская реформа 1892 года и реформы начала XX века. Городской реформе 1870 года в России со всеми ее плюсами и минусами не довелось просуществовать долго. Городовое положение от 11 июня 1892 года, Изданное в ходе контрреформ Александра III, еще более урезало права городского общественного управления. Поводом к введению нового Городового положения стали "невозможность сохранения прежнего статуса для городских общественных учреждений при изменении таковых для земства, а также неэффективность ведения городского хозяйства". А.Г. Михайловский отмечал: "Обращаясь к нашему городовому положению 1892 года, мы должны лишь констатировать, что у нас совсем нет городского самоуправления в общепринятом значении этого слова". Изменения в избирательном праве привели к сокращению числа избирателей в 6-8 раз. Если в 1883-1884 годах избирательные права имели 1,8-6% городских жителей, то в 1897 году только 0,5-1,8%. Из состава городских избирателей исключались низшие слои - приказчики и мелкие торговцы. Первенствующее место отводилось владельцам городской недвижимости, стоимость которой составляла от 300 до 3 тысяч рублей. Был введен более высокий имущественный ценз. Оценочная стоимость недвижимости избирателей не могла составлять менее 3 тысяч рублей в столичных городах, 1-1,5 тысяч в губернских, 1 тысячи в крупных уездных, 300 рублей в остальных и 100 рублей в городах с упрощенным управлением. Не имели избирательного права предприниматели и юридические лица, ведшие торгово-промышленную деятельность, которые не относились к 1-й и 2-й гильдии. Подготовка и проведение выборов велись под контролем губернской администрации. Даже отмена принципа трехразрядности (т.е. по трем куриям) при выборах в городские думы не устранила диспропорцию в участии различных сословий в управлении городами. Односторонность состава дум и зависимость их от администрации только увеличилась.

В среднем почти вдвое сократилось число гласных в городских думах России. Например, в Керченской городской думе после реформы состояло только 23 гласных, каждый из которых вынужден был работать одновременно в нескольких городских комиссиях числом от 5 до 18. Понятно, что качество такой "работы" не могло быть высоким.

Также были существенно расширены права городского головы за счет урезания прав гласных. Управа получила большую независимость от думы, которая лишилась права отдавать под суд членов управы. Важно также отметить, что городские выборные должностные лица стали приравниваться к чиновникам и считались государственными служащими. Критически настроенный против реформы 1892 года публицист Г.И. Шрейдер писал, что новые гласные городских дум опирались теперь на авторитет начальства, а представлять общественные интересы считали необязательным, не говоря уже об инициативе. Они несли дисциплинарную ответственность перед губернатором и должны были выполнять его указания. Губернское по городским делам присутствие получило право отстранять данных должностных лиц от должности, чего была лишена даже городская дума. Гласные городской думы и члены управы могли быть уволены или назначены по решению администрации.

Большим недостатком реформы 1892 года было и то, что достаточно неполно, несистемно и даже двусмысленно излагалось то, в чем, собственно заключается компетенция городских органов. Весьма разные задачи сваливались "в одну кучу". Например, перепланировка города и меры предосторожности против пожаров, содержание в исправности улиц, садов, водопроводов, мостов и освещения перечислялись в одном общем пункте Городового положения. Не было ясности в разграничении понятий "заведование", "устройство", "попечение о развитии", "удовлетворение", "изыскание способов", "воспособление зависящими способами" и т.д. Пожарное дело находилось обычно на содержании у городов, но одновременно с этим - в заведовании полиции. Муниципальная же полиция (милиция) отсутствовала в России как таковая.

Нельзя не отметить, что реформа 1892 года отставала от реалий нового времени. Это выражалось в том, что в Городовом положении не содержалось ни слова о праве городов заводить трамваи, пароходы, газовые и электрические заводы, прачечные, бани, хлебопекарни и т.п.

Одновременно с Городовым положением 1892 года были утверждены правила об упрощенном городском общественном управлении в тех городских поселениях, где комитет министров своими высочайше утвержденными положениями признал невозможным ввести общий порядок по недостаточности городских средств, свойству занятий населения и степени развития торговли и промыслов. Дума заменялась здесь собранием уполномоченных (от 12 до 15 человек), избираемых местными домохозяевами, недвижимое имущество которых стоило не менее ста рублей. Городской голова и городская управа заменялись городским старостой с одним или двумя помощниками. Разногласия между губернатором и собранием уполномоченных разрешались окончательно губернским по городским и земским делам присутствием, за исключением тех случаев, когда речь шла о повышении городского налогообложения.

Несмотря на административный нажим, городское общественное управление не было лишено самостоятельности полностью, поскольку все сферы жизнеобеспечения города находились все-таки в руках органов общественного управления. По этой причине новое Городовое положение 1892 года основывалось на более либеральном старом. Реформа 1892 года была вызвана не только желанием правительства ограничить "либеральные порывы" и самостоятельность общественности, но и попыткой решить проблему неудовлетворительного состояния городского хозяйства за счет "улучшения" состава городских дум путем привлечения в них большего числа дворян и усиления контроля над их деятельностью. Усиление административного контроля позволяло в известной степени препятствовать злоупотреблениям и нерациональному расходованию средств. В то же время оно ограничивало инициативу дум, приводило к частым конфликтам из-за постоянного вмешательства администрации в городские дела. В конечном счете, правительство убедилось в том, что реформа не привела к ожидаемым результатам в деле улучшения состава дум и усовершенствования форм ведения городского хозяйства. В то же время городское управление ни по Положению 1870 ни по Положению 1892 годов не находилось под тотальным контролем губернаторов. Губернаторы, обладая широкими полномочиями в отношении городских дум, далеко не всегда пользовались таковыми. И лишь малая часть вопросов (2-8%) рассматривалась думами по предложению губернаторов. Исследователь института губернаторства в дореволюционной России Г.В. Алексушин считает, что реформы 1870 и 1892 года сделали влияние губернаторской власти на органы городского общественного управления номинальным. Губернские власти, как правило, были слабо осведомлены о положении дел в уездных и тем более заштатных городах. Поэтому тотально контролировать деятельность городских дум и управ было для них непосильной задачей.

Для пересмотра положений реформы 1892 года была создана комиссия под председательством члена Государственного Совета А.Д. Оболенского. Однако деятельность комиссии оказалась незавершенной. Некоторые модификации Городового положения 1892 года коснулись только Петербурга, хотя правительство само признало, что данный законодательный акт "не удовлетворяет потребностям современного города". Согласно "Положению об общественном управлении города Санкт-Петербурга" от 8 июня 1903 года были введены некоторые изменения в функционирование органов городского общественного управления. В частности произошло отделение председательства в думе от председательства в управе; для гласных думы был введен образовательный ценз в размере курса городских училищ; избиратели разделялись на два разряда, в зависимости от уплачиваемого квартирного налога. Впервые избирательным правом наделялись наниматели квартир и других помещений, правда, на основе очень высокого ценза (на основании размера арендной платы).

Ничем не закончились и попытки реформировать городское управление в Польше. Законопроект о введении Городового положения в Царстве Польском (1912 год) пролежал в Государственном Совете до 1914 года, но так и не был принят.

Для дореволюционной России употребление термина "самоуправление" в полном его смысле может быть лишь условным. Однако городское общественное управление даже после 1892 года не утратило черт, отличавших его от чисто административных учреждений. Как отмечает исследователь городского общественного управления В.А. Нардова: "Самоуправление, даже и такое усеченное, как в царской России, способствовало проявлению общественной инициативы в решении не только хозяйственных, но и социально-культурных проблем". Историк А. Алексеев отмечает: "Перед Первой мировой войной уровень общественного развития России (если не брать в расчет крестьянство, составлявшее три четверти населения) был значительно выше, чем сегодня, спустя сто лет. Тогда впервые в нашей стране сложились основы гражданского общества. Земство и городское самоуправление за полвека после александровских реформ пустили прочные корни... И самодержавие, несмотря на видимое всемогущество, в сложных ситуациях было вынуждено прибегать к помощи той "общественности", которую старательно третировало в другое время". Органам городского общественного управления в процессе решения хозяйственных и социально-культурных проблем приходилось сталкиваться со многими сложностями. Причиной их были не только непростые взаимоотношения с самодержавием.

Социальная картина городов пореформенной России. Весьма сложным был и социальный облик российских городов. Городовое положение 1870 года превратило городское сословное управление во всесословное. Отмена подушной подати и круговой поруки у мещанства в 1860-х годах привели к разрушению сословной городской общины. С 1870 года перестали вестись городовые обывательские книги. Ушли в прошлое сословное самоуправление и монополия на профессию. Сохранялся только институт частного сословного самоуправления (купеческое, мещанское, иногда отдельное ремесленное), действовавшего только в рамках каждого конкретного сословия (общества). Вместе с тем, настоящий буржуазный класс, который должен был прийти на смену городскому сословию, формировался трудно и медленно, был очень слабым.

Однако, благодаря сложным социальным процессам, границы прежних сословий размывались и на первый план выходили развивавшиеся общественные связи буржуазного типа. В.И. Ленин при определении социального состава городского населения пореформенной России выделял три группы: 1) торгово-промышленное население (рабочие, торговцы, служащие транспорта и связи, рабочая прислуга, поденщики и др.); 2) сельскохозяйственное население; 3) непроизводительное население (чиновники, духовенство, рантье, пенсионеры, лишенные свободы и др.).

По законодательству к городским обывателям относили всех, кто 1) являлся в городе старожилом или родился в городе, или поселился; 2) имел в городе дом или иное строение, место или землю; 3) записан в гильдии или цехи; 4) отправлял службу городскую или записан в мещанство.

Во второй половине XIX века в городах наметилась тенденция к увеличению числа крестьянства. К началу XX века крестьяне стали самой многочисленной социальной группой городского населения (до 45% всех горожан). Одновременно с этим удельный вес городского сословия, разумеется, снижался. Крестьяне были представлены в виде постоянного и временного населения. Первые назывались иначе крестьянами-горожанами, а вторые крестьянами-отходниками. Крестьяне-горожане относились либо к коренным жителям городов (со времен, когда городское и сельское населения различались незначительно), либо являлись уроженцами сел, но проживали постоянно в городе вместе со своими семьями, по паспорту, выданному им сельским обществом, к которому они были приписаны. Из всех крестьян-горожан, в основном, лишь представители первой категории продолжали заниматься сельским хозяйством. Основными же занятиями крестьян-горожан были торговля и ремесла на основании купленных промысловых свидетельств. Несмотря на то, что многие крестьяне-горожане имели в городах недвижимость и уплачивали в пользу города сборы, в городском самоуправлении они почти нигде не участвовали. Крестьяне-отходники проживали в городах, как правило, временно (часть года или несколько лет подряд), без семьи, по краткосрочному паспорту. К числу основных занятий отходников относились чаще всего сезонные работы (строительство, разгрузка судов). Многие становились прислугой, дворниками, извозчиками и пр. Они не имели никакого отношения к городскому обществу и не уплачивали налогов и сборов в пользу города. Тем не менее, отстраненность всей этой огромной массы крестьянства от решения городских проблем не могла быть абсолютной и вечной. Крестьяне-горожане принимали участие в решении всех вопросов, которые ставились городским общественным управлением, если они непосредственно их касались. А в Тамбове и Полтавской губернии крестьяне, владевшие недвижимым имуществом в городах, участвовали в работе местного самоуправления как домовладельцы. Городовое положение 1870 года предусматривало право участия крестьян в деятельности городского самоуправления при соответствии их имущественного положения условиям ценза.

Наиболее масштабно крестьянское переселение в города проявилось на Северном Кавказе, который стал одним из крупнейших переселенческих районов страны ввиду того, что был с одной стороны окраиной империи, а с другой - отличался благоприятным климатом и иными благоприятными условиями для ведения сельского хозяйства.

Отношения между крестьянами-горожанами и городским сословием (мещанами и купцами) были мирными. Городское общество постепенно начинало ассимилировать крестьян. Стала формироваться единая, представлявшая собой синтез, субкультура городских низов и крестьянства. Таким образом, очень многие города столкнулись с проблемой усиления влияния крестьянского менталитета в городах. Такой "окрестьяненый" менталитет выработался у городских низов (мещане, ремесленники, работные люди), которые составляли до 90% численности населения городов. Даже в таком крупном торгово-промышленном и университетском городе как Казань в начале 1870-х годов культурный уровень купечества и мещанства был весьма похож на крестьянский. В мелких же городах, где многие жители занимались хлебопашеством и разведением скота, практиковались магические сельскохозяйственные обряды, молебны по случаю засухи и т.п. Традиционными элементами культуры жителей таких городов были кулачные бои, вечерки и посиделки.

Городские низы в значительной мере сохраняли традиционный крестьянский менталитет и чуждались культурного и идейного влияния со стороны городской верхушки, представленной дворянством, богатым купечеством и разночинной интеллигенцией. Публицист В.О. Михневич писал в 1886 году: "Быть может, наибольшая оригинальность Петербурга заключается в том, что огромное большинство его жителей - торговая и промышленная масса - не ассимилируется и, живя иногда целый век здесь, чрезвычайно редко отрешается от родного пепелища, свято храня все его обычаи и весь житейский склад". Крестьяне-отходники не находились в культурной изоляции от горожан, но они принимали и усваивали образ жизни городских низов с их традиционным крестьянским мышлением. Носителями крестьянского менталитета, во многом, были и рабочие. Их крестьянское происхождение обнаруживалось буквально во всем: в организации рабочих коллективов, ритуалах и обычаях ("пропой", "самосуд", кулачные бои, "посиделки" в рабочее время и др.), неуважении к собственности, отношении к буржуазии как к паразитам, склонности к стихийным разрушительным бунтам и т.д. Низы мещанства и крестьяне становились основой для формирования не только рабочего класса, но и служащих различных торговых, промышленных и транспортных предприятий.

Удельный вес крестьян в городах России по данным на 1897 год составлял 43%. Чем крупнее был город, тем выше была доля крестьян-мигрантов. Так, в числе жителей Петербурга и Москвы она составляла 69-70%. В процессе бурного роста такого города как Ростов-на-Дону доля крестьян в числе его жителей выросла с 49% в 1897 до 65% в 1907 году.

Специфика Северного Кавказа как переселенческой окраины также способствовала высокому удельному весу сельскохозяйственного населения в городах. По данным 1897 года сельскохозяйственное население с членами семей в северокавказских городах составляло в среднем 32,6%, в то время как в Европейской России только 8,6%. На первом месте по численности находилось торгово-промышленное население, которое в значительной степени состояло из крестьян. Наиболее высокой концентрацией торгово-промышленного населения отличалась Черноморская губерния. А в городах Ставропольской губернии, за исключением самого Ставрополя, сельскохозяйственное население вместе с членами семей составляло относительное большинство (свыше 48%).

Ввиду таких особенностей социального состава "крестьянская" субкультура городских низов была в российских городах (за исключением прибалтийских, финляндских и польских) определяющей. В российских городах не сформировалось такой мощной социальной прослойки как бюргерство в Западной Европе. Это, наряду с "деревенским" мышлением большинства городских обывателей, было одной из основных причин того, что социально-культурный облик городов России так сильно отличался от облика городов зарубежной Европы. В связи с этим чрезвычайно отставали российские города в вопросах санитарии и благоустройства, народного образования и здравоохранения, повышения культуры городского населения.

Городская санитария. О санитарии как прикладной общественной гигиене даже в западноевропейских странах всерьез задумались относительно поздно - со второй половины XIX века. Статистические исследования обнаружили причинную связь большой смертности и заболеваемости с теми неблагоприятными в санитарном отношении условиями, в которых жило огромное большинство населения. Мысль о том, что эти условия заслуживают внимания государства, мало-помалу проникла в правительственные сферы, и плодом этого сознания явилась выработка санитарного законодательства, более или менее развившегося в культурных странах. В правительствах различных государств организация санитарного дела состояла, как правило, при определенных департаментах министерства внутренних дел, а в Пруссии - министерства исповеданий и медицинских дел. Особого санитарного ведомства с правами главного центрального учреждения ни в одной стране не существовало. Бюрократизация административного надзора за санитарным состоянием тех или иных мест в России мешала его эффективному осуществлению. Поэтому здесь была особенно важна роль органов местного самоуправления - санитарных советов при губернских, уездных и городских управах, земских, городских и школьных санитарных врачей. Данные учреждения и лица, близко соприкасаясь с нуждами населения и имея возможность установить истинные причины неудовлетворительного санитарного состояния, оказывались более способными к решению насущных проблем в этой области. В связи с этим большое значение наряду с санитарным законодательством приобретали местные обязательные постановления по санитарной части.

От санитарных врачей и органов санитарного надзора в городах (ввиду их санитарного неблагополучия) требовалась высокая квалификация и самоотверженное отношение к своей работе. От местного населения же - понимание и содействие санитарным врачам и надзорным органам. Исследователь условий жизни населения Терской области Г.А.Колосов писал в начале XX века: "Санитарное дело в Терской области вообще... поставлено весьма низко... Врачебным и санитарным делом в области ведает состоящее при областном правлении врачебное управление, которому подчинены все врачебные учреждения и врачи отделов и округов... Само население в деле охранения народного здравия не принимает никакого активного участия. Между тем, оно уже в значительной степени понимает значение этого вопроса". О положении санитарии и благоустройства в целом по России красноречиво говорит тот факт, что в 1907 году 600 российских городов вообще не имели никакого санитарного надзора. В 117 уездных и 7 губернских городах совершенно отсутствовали мощеные улицы.

Управление большинства российских городов не располагало нужными средствами для осуществления даже таких первоочередных мер в деле санитарии как организация полива городских улиц, и даже обеспечение городов водопроводом. Из примерно 50 городов России, пользовавшихся на рубеже веков проведенной водой, более 20 пользовались речной водой, Баку - перегнанной морской, Ревель - озерной. Только около 25 городов снабжались хорошей родниковой водой. В 1911 году водопровод был только в каждом пятом российском городе, в то время как в Саксонии городов без водопровода не было. Курортная Анапа обрела водопровод лишь в 1910-х годах и то, благодаря частному лицу - предпринимателю Мавропуло. В 1917 году только каждая 41-я квартира Анапы снабжалась водой. Город Ейск Кубанской области страдал от отсутствия водоемов с пригодной для питья водой. Жители рыли колодцы, вода в которых оказывалась горько-соленой на вкус. Из артезианских скважин, пробуренных в конце XIX - начале XX столетий шла вода с содержанием сероводорода и даже "горючего газа".

Верхом благоустройства для российского города считалось наличие канализации. В 1890-х годах в России канализованы были только Одесса, Варшава, Ялта и Киев. Москва лишь приступала к сооружению канализации. В таком крупном и богатом городе как Нижний Новгород канализация появилась только в 1916 году и не смогла значительно улучшить санитарную обстановку, поскольку обслуживала только несколько домов в центре. В 1911 году был принят закон, который обязывал городское общественное управление Санкт-Петербурга в трехлетний срок разработать проект канализации. В 1904 году канализация имелась только в 40 городах России. В Англии того времени почти все города были снабжены канализацией, а около 50 городов имели искусственные "биологические" (т.е. очистные) сооружения. Наличие водопровода, а, следовательно, увеличение объемов использования воды обостряло проблему удаления отработанных вод. Городской архитектор Кисловодска Н.Н. Семенов в свое время замечал: "Современные требования санитарии совершенно невыполнимы там, где нет водопровода и канализации, но много хуже там, где при водопроводе отсутствует канализация...".

По данным на 1892 год, в среднем в городах страны расходы на благоустройство составляли только 6,7% от общих расходов бюджетов, что было в 2 с лишним раза меньше, чем расходы на содержание полиции и пожарной команды, и в полтора раза меньше расходов на содержание органов общественного управления и сиротского суда.

На Кавказе проблема санитарного состояния и благоустройства стояла так же остро, как и в большинстве регионов России. Даже в крупнейших городах (Екатеринодар, Новороссийск, Ставрополь) до 1917 года были замощены, озеленены и снабжены водопроводом, канализацией и другими коммуникациями только центральные улицы.

Жилищное строительство. Говоря о благоустройстве российских городов, нельзя не затронуть вопросы частного и общественного жилищного строительства. По Городовому положению 1870 года городским думам было предоставлено право издавать обязательные постановления по строительной части. Городские управы выдавали разрешение на постройку зданий и наблюдали за ее правильным исполнением. В тех же городах, где местные постановления изданы не были, действовали "Временные правила по строительной части", изданные МВД в 1871 году. Главный российский законодательный акт в этой области "Свод учреждений и уставов строительных" от 1857 года с дополнением от 1893 года, содержал в себе так называемое "учреждение для управления строительной частью" и целый ряд уставов (о казенных, общественных, церковных и молитвенных зданиях, устройстве улиц, площадей, мостов и тротуаров). Сооружение казенных зданий подлежало ведению строительных отделений при губернских и областных правлениях. Ветхие постройки в городах свидетельствовались местной полицией, которая принуждала восстанавливать опасные строения, угрожавшие обрушиться. Городскому общественному управлению и полиции предоставлялось безотлагательно принимать необходимые меры к устранению обнаруженного нарушения, если сам владелец не исправил его к назначенному сроку. На территории Терской и Кубанской областей заведование строительной частью возлагалось на областные правления.

Строгий (более всего государственный, нежели городской) надзор за частным строительством в городах, позволял сдерживать стихийную застройку. Гораздо более серьезную проблему представляли собой ветхие и пожароопасные здания, которыми изобиловали города империи. Начальник Терской области своим циркуляром от 9 октября 1885 года обязывал полицейские управления воспрещать разделение дворовых мест на участки, стеснявшие действия пожарных команд; следить за соблюдением промежутков между каменными и деревянными домами, не допускать сооружение деревянных пристроек в гостиных дворах и т.д. Предписывалось постепенно ликвидировать тесные дворы путем расселения промежуточных владельцев на другие свободные места, употреблять при строительстве зданий несгораемые материалы.

Автор циркуляра в то же время замечал: "Неоднократно мною замечено, что чины полицейских управлений, вверенной мне области, не обращают должного внимания на правильность застроения городов и сел, оставляя без судебного преследования весьма важные нарушения Строительного устава, и, если и привлекают нарушителей к суду, то не считают нужным разъяснять дела на суде. Между тем министерство внутренних дел многими циркулярами постоянно напоминает о строгом соблюдении уставов строительного и пожарного, относя большую часть пожаров, истребляющих целые села и даже города, к последствиям несоблюдения этих уставов... Городские учреждения, действующие на основании устава 1870 года, употребляют часто во зло данное им право разрешения построек, разрешая постройку деревянных построек там, где дозволено строить их только из камня, причем... для обхода закона именуют такие деревянные здания временными".

Однако само строительное законодательство в России создавало благоприятные условия для стихийной застройки городов. Так, в Строительном уставе в статье 307 говорилось: "Городским обывателям предоставляется свобода разделять свои обширные места и дворы на части для продажи порознь безо всякого в том стеснения мерой частей, с той только на случай пожаров осторожностью, чтобы тесноты между строениями не было". Естественно, грань между представлениями о том, что такое "тесно" и "не тесно" была расплывчатой и определялась интересами застройщиков. Кроме того, спекулятивная продажа и перепродажа земельных участков не способствовали улучшению жилищных условий в российских городах.

Жилищный вопрос в России был чрезвычайно проблемным, особенно в крупных городах. Так, перепись 1890 года насчитала в Санкт-Петербурге более 142 тысяч квартир. Из них подвальных было свыше 7 тысяч. На чердаках располагалось 3,5 тысячи квартир. Более 55 тысяч квартир имели окна только во двор (так называемые "колодцы"). Таким образом, почти половина квартирного фонда представляла собой жилье с неблагоприятными санитарно-гигиеническими условиями. В Москве из почти 90 тысяч квартир (в 1882 году) более 7 тысяч располагались в подвалах. Однако в отечественном законодательстве практически не было определено каких-либо санитарно-гигиенических нормативов и требований к жилым помещениям. Только в статье 357 Строительного устава говорилось о том, что в Петербурге и Москве воспрещается устраивать жилые этажи с полами ниже уровня тротуара в тех районах, которые подвергались ранее наводнению.

В Европе жилищный вопрос и, в частности, строительная гигиена представляли также немало проблем, даже в благоустроенных городах (Берлин, Базель, Цюрих и др.). В отдельных странах были предприняты значительные шаги по устранению данных проблем. Например, в Англии устраивались так называемые "model dwellings" (образцовые дома) для рабочих. Дома с дешевыми и гигиеничными квартирами строились за счет муниципальных средств во многих городах Германии, Бельгии и Швейцарии. Обеспечение малоимущих слоев населения жилищем в России того времени осуществлялось только по инициативе "сострадательных лиц", которые устраивали различного рода ночлежные приюты и дома бесплатных квартир. В отечественном законодательстве ни слова не говорилось об обязанностях органов местного самоуправления обеспечивать жилищные нужды населения. В.В. Святловский считал, что решение жилищных проблем в России было под силу только централизованной власти.

Народное здравоохранение и помощь неимущим. Затронутые вопросы благотворительности подводят нас к проблемам охраны народного здравоохранения в городах. В России особенно широкое развитие больничное дело получило с 1880-х годов, в то время как европейский опыт народного здравоохранения насчитывал многие столетия. Особенно распространенными были больницы барачного типа, который считался самым лучшим из существовавших на то время (были также павильонный и коттеджный типы). Такие больницы имелись во всех крупных городах - Санкт-Петербурге, Москве, Харькове, Киеве и т.д.

За пределами крупных городов ситуация была совсем иная. Например, на Кавказе некурортное здравоохранение в конце XIX века находилось в зачаточном состоянии. В губернском городе Ставрополе медицинские стационары были преимущественно частные, и отсутствовала бесплатная стационарная помощь малоимущим (к их услугам были только амбулатории). Только в 1908 году городское управление пригласило для постоянной работы врача-эпидемиолога, тогда как в Ставрополе уже многие десятилетия свирепствовали оспа, тиф, дифтерия и другие эпидемические заболевания. В Терской области в 1884 году всех штатных медицинских должностей было 52, в том числе городовых - 17. Гражданских больниц не имелось вовсе и население в случае большой необходимости лечили в 4 военных госпиталях и 2 войсковых больницах. Управление врачебной частью на территории Терской и Кубанской областей являлось прерогативой Врачебных отделений в составе областных правлений. Появившиеся к XX веку городские больницы содержались на общих основаниях с аналогичными учреждениями по всей России.

Близко к охране народного здравия стояли вопросы общественного призрения. Богадельни довольно часто представляли собой учреждения медицинского характера. Традиции организации общественного призрения в Европе восходили к XVI-XVII столетиям и были представлены работными домами и богадельнями (Англия), госпиталями и хосписами (Франция), областными домами (Германия). Сфера призрения являлась заботой церкви, общественных организаций, городских и сельских общин. В России до передачи богаделен в ведение земств и городов (в 1864 и 1870 году соответственно) эти социальные учреждения находились в неудовлетворительном состоянии. Однако затем наметились определенные улучшения в земских богадельнях. Вообще в России земства, благотворительные общества, ведомства и частные лица играли в этом деле куда более заметную роль, чем органы городского общественного управления. В Петербурге в конце XIX века было более 80 богаделен. Столица России тратила на нужды общественного призрения меньше, чем Париж, Вена, Берлин и другие европейские столицы, однако призревала больше нуждающихся, чем каждый из этих городов. Для городов затраты на благотворительные нужды и медико-санитарные цели были второй по значимости статьей расходов. В 1892 году они в среднем составили 11,9%. Городское управление Москвы с 1894 года ввело систему участковых попечительств о бедных города, каждое из которых избиралось думой. Данная форма попечения о неимущих показала себя как достаточно эффективная. Помощь оказывалась нуждающимся семьям, вдовам с детьми, престарелым, немощным, причем независимо от их социального происхождения.

На территории Терской области в чистом виде городские благотворительные учреждения были только во Владикавказе (ночлежный дом, приют для престарелых, увечных и приют для душевнобольных), а в других городах - частные.

Народное образование и культурное строительство. "Непаханой целиной" оставалась для российского городского общественного управления и проблема народного образования. В странах Европы серьезные шаги к искоренению неграмотности и развитию народного образования были осуществлены еще в XVI - XVIII веках. Первоначально процесс этот затронул протестантские страны (Англия, Швеция и др.). В остальных странах Европы толчок развитию народного образования дали деятели эпохи Просвещения и Великая Французская революция. В России министерство народного просвещения было создано только в 1802 году, однако вплоть до Великих реформ Александра II народное образование повсеместно (за исключением бывших польско-литовских и шведских территорий, ставших российскими губерниями) держалось фактически на системе приходских училищ и не представляло собой четкой выстроенной системы. Россия отличалась одним из самых низких уровней грамотности населения в Европе. По данным 1892 года среди армейских новобранцев в Саксонии, Баварии и Бадене неграмотных не зафиксировано, в Гессене неграмотные составили 0,12%, в Швеции - 0,2%, Пруссии и Швейцарии - 0,8%. В России таковых насчитывалось почти 69%. В России (без Финляндии) наиболее благополучно ситуация с грамотностью обстояла в Эстляндской и Лифляндской губерниях, где неграмотные составляли менее 6% населения. В более чем 50 губерниях и областях неграмотные составляли свыше 75% населения. Особенно много их было в Малороссии, Польше, Сибири, Средней Азии и на Урале. В Уфимской губернии почти 94% населения не владели грамотой. Наиболее передовой частью Российской империи в отношении грамотности была Финляндия, где почти 100% населения старше 7 лет владели грамотой, поскольку решительная борьба с неграмотностью была проведена еще при шведском владычестве.

На Кавказе ситуация с грамотностью и народным образованием, культурным уровнем населения была далека от благополучия, хотя в городах картина была более оптимистичная, нежели в сельских (особенно горных) районах. В 1884 году в Терской области всех учебных заведений насчитывалось 128, из которых во Владикавказе 18, в окружных городах - 18. Учился только каждый 76-й житель области. По данным 1897 года в школах и начальных училищах Кубанской и Терской областей, а также Ставропольской губернии училось приблизительно 14-17% детей школьного возраста.

Города, конечно, принимали определенные меры для повышения уровня грамотности. И все-таки основная роль в организации начального образования для горожан и сельских жителей принадлежала государству. В России рубежа веков было более 27 тысяч начальных народных училищ министерства народного просвещения. Из них городских насчитывалось 2885 (404 двухклассных, остальные - одноклассные). Города несли определенные расходы и на содержание негородских, но расположенных в городах начальных учебных заведений. Расходы на народное образование по городам России в среднем имели тенденцию к увеличению. Город Майкоп в 1912 году потратил на нужды народного образования более 60% бюджета. Некоторые города заботились об открытии не только начальных училищ и гимназий, но и средних профессиональных учебных заведений. В Екатеринодаре в 1909 году по ходатайству городской думы была открыта женская учительская семинария - первая на Кавказе. В Ставрополе в 1912 году стараниями городского управления открылся учительский институт. В целом же в начале XX века на народное образование в России тратилось примерно 43 копейки на душу населения, в то время как в Германии и Англии 3,8 рубля, в США - 7 рублей. В среднем по России в 1892 году расходы городов на нужды народного образования составляли около 7,4% от всех бюджетных расходов. В европейских государствах начальное (курс длился от 5 до 9 лет) образование было обязательным. В России, хотя еще в 1880 году чиновник А.В. Дубровский предложил ввести всеобщее 7-летнее образование, данный вопрос так и не был решен к 1917 году по причине нехватки у государственной казны средств. В отдельных городах (например в Екатеринодаре в 1910 году) органы городского общественного управления также обсуждали возможность введения хотя бы всеобщего начального образования. Однако эти попытки не приводили ни к какому положительному эффекту.

Следует также отметить, что правовая нерешенность вопроса о всеобщем начальном образовании и скудость средств, которые тратились на образование городами и казной, только отчасти служили причинами низкого уровня грамотности россиян. Многие неграмотные и даже некоторые грамотные родители не видели необходимости в том, чтобы их дети (особенно девочки) получали какое-либо даже элементарное образование, а иногда и боялись этого. Б.Н. Миронов сообщает, что в XIX веке многие родители сознательно разрешали детям учиться в школе только 1,5-2 года, чтобы не потерять в дальнейшем полный контроль над ними, и чтобы дети "не испортились".

Наряду с повышением уровня грамотности, перед городским общественным управлением стояла важная задача расширения социального, а, при определенном успехе, и научного кругозора жителей. Это было необходимым условием повышения общей культуры населения. Наиболее доступным средством приобщения граждан к мировой культуре и миру знаний являлись народные библиотеки и читальни. В России их открывали чаще всего именно городские общественные управления. Земства ограничивались лишь созданием школьных библиотек в сельской местности. Наибольшее развитие получило создание библиотек на юге и северо-востоке России. Средняя Россия напротив чрезвычайно отставала. Вообще во всей России в 1894 году насчитывалось 862 общественные библиотеки, из которых народных (т.е. бесплатных) было около 300. Для сравнения - в Швеции в 1879 году - 1880, а в Швейцарии (к началу XX века) более 2000 народных библиотек. Только в 1890 году были изданы "Правила о бесплатных народных читальнях и о порядке надзора за ними", которые упростили порядок открытия библиотек, поставив решение этого вопроса в зависимость от губернатора, а не от центральной администрации, как было раньше. Как большое новшество в некоторых городах России в начале XX века начали появляться народные университеты, причем по инициативе общественных организаций, а не городских органов управления. В 1911 году такой университет открылся по инициативе соответствующего общества в городе Екатеринодаре. Подобные университеты были также открыты в Новочеркасске, Ставрополе, Владикавказе и некоторых других городах. В Екатеринодаре гласный городской думы В.В, Скидан предлагал повышать культурный уровень населения с помощью листовок с поучениями против пьянства, мучителей животных и т.д., которые следовало раздавать прихожанам в церквях. Гласный предлагал также устроить так называемые "стенные библиотеки" с проиллюстрированными (чтобы были понятны даже неграмотным) рассказами на самые различные темы.

Понемногу, к началу XX века стали появляться в Российских городах музеи, находившиеся в ведении органов местного самоуправления. Таковые были в Казани, Минусинске и некоторых других городах. Во многих городах открывались также музеи различных ученых обществ, учебных заведений, а также при областных правлениях, статистических комитетах и т.д.

С конца XIX века в городах начинают появляться так называемые народные дома (всесословные клубы), которые наряду с библиотеками и музеями служили делу повышения культуры населения. В 1913 году в России насчитывалось уже 314 народных домов. К сожалению, городские органы мало способствовали созданию народных домов. Только Московская и Самарская городские думы составили к 1915 году планы развития народных домов. Поэтому их устройство в целом по России оставалось делом частной инициативы.

Определенную роль в повышении культурного уровня населения играли культурно-развлекательные учреждения, к которым относились театры, цирки, концертные залы и, в определенной степени, кинотеатры. В конце XIX века в России было 216 театров, 42 концертных зала, 32 цирка, 768 клубов. Кинотеатров в стране в начале XX века было не меньше, чем клубов. Только на Москву и Петербург из них в начале XX века приходилось около 170. Общественных садов с платой за вход в России насчитывалось 192. Сады являлись не только "зеленым островком" для отдыха жителей больших городов, но и местом культурного времяпровождения. В них играла музыка, имелись условия для активного отдыха (гимнастика, езда на велосипедах и др.), что было особенно необходимо ввиду чрезвычайно малого количества спортивных клубов и обществ в стране. В некоторых городах думы и управы уделяли достаточно большое внимание вопросам содержания общественных садов. Хорошо поставлено было содержание сада и бульваров в крупнейшем северокавказском городе Екатеринодаре, где данным вопросом ведала исполнительная садово-театральная комиссия при городской думе, а в 1910 году было издано "Обязательное постановление для жителей города Екатеринодара о мерах по ограждению целостности и чистоты городского сада, бульваров, скверов и других насаждений города, открытых для общественного пользования".

Особую роль в деле повышения культурно-нравственного уровня и здоровья населения играли попечительства о народной трезвости - не подведомственные городским властям организации, но функционировавшие при участии представителей городского общественного управления. Примечательно то, что заботясь о нравственном здоровье населения, комитеты попечительства о народной трезвости открывали читальни и библиотеки, развивая, таким образом, еще и библиотечную систему. Такова была их деятельность, например, в Дагестанской области. Много общего с этой работа имела и борьба с хулиганством. Главной целью такой работы было занять свободное время детей и подростков из бедных семей, живших на городских окраинах, в которых отсутствовали какие бы то ни было культурно-просветительские учреждения. В 1912 году в одной из начальных школ Москвы начал работу "Детский клуб", где учащиеся один раз в неделю занимались в кружках (лепка из глины, плетение корзин, фотография и т.д.), а также для них устраивались подвижные игры, гимнастика и пр. Нужно особо отметить, что школа эта располагалась в районе Хитровского рынка, известном своим криминальным неблагополучием. К сожалению, к 1917 году в подавляющем большинстве российских городов никаких мер борьбы с хулиганством кроме полицейских введено не было. Слаборазветвленная сеть культурных учреждений в России того времени была неспособна искоренить пьянство, а также и часто сопутствовавшие ему хулиганство, преступность. Особенно больших масштабов эти явления достигали, конечно, в крупных городах. И наоборот, в небольших городках ситуация была как правило достаточно благополучной. Так, в Анапе, которую характеризовали как "тихий городок" и грабежи были делом достаточно редким, а об убийствах помнили только старожилы. Дома в городе на ночь никто не запирал.

Характеризуя достижения и неудачи городского управления в деле решения социальных проблем, следует отметить, что одной из главных причин, препятствовавших эффективной деятельности городского самоуправления, было неправильное счетоводство. Экономист и эксперт ревизионной комиссии Московского городского самоуправления А. Мошкин писал: "В прессе достаточно пишется о дефектах хозяйства управ. Ревизионная комиссия Московского городского самоуправления в своем докладе по ревизии 1908 года отметила, что из года в год повторяются ошибки городской управы, признаваемые последней. Причина - отсутствие правильно поставленного единого счетоводства, учета кредита и систематически действующего контроля". Серьезной проблемой для городских управ было отсутствие квалифицированных кадров, которые могли бы правильно вести счетоводство и выполнять иную необходимую для города и требующую квалификации работу. Многие городские думы и управы представляли собой собрания еще недавно далеких от управленческой деятельности людей. Естественно то, что сталкиваясь с определенными социальными и экономическими проблемами, требовавшими решения, они пытались действовать традиционными способами, которые не всегда оказывались способными улучшить ситуацию. Нередко членство в думе или управе было средством для достижения личных интересов и только. В таком случае ждать активности и желания разобраться в сложной ситуации и найти выход из нее от такого городского уполномоченного не приходилось.

Города России в годы Первой мировой войны. Незадолго до крушения монархии в России произошел серьезный перелом в социально-экономической жизни страны, который невероятно активизировал городское самоуправление и приучил его к самостоятельному решению многих проблем и поиску выхода из сложных ситуаций. Этот перелом был вызван начавшейся в 1914 году Первой мировой войной.

Уже в начале войны перед городскими и земскими управлениями встал вопрос о снабжении членов семей призванных на фронт жильем, работой, продовольствием, одеждой и обувью. Для таких семей установили паек по закону 1912 года в размере 3 рубля 60 копеек для взрослого и 1 рубль 80 копеек для ребенка. В связи с началом войны необычайно активизировалась вялая прежде деятельность сети городских попечительств Петербурга, созданной еще в 1906 году. Уже с начала августа 1914 года организовывалась раздача хлеба и крупы нуждавшимся, оплачивались обеды в столовых для женщин-солдаток. Солдаткам оказывалась помощь при трудоустройстве и юридическая поддержка в разрешении конфликтов с квартирными хозяевами. А уже в сентябре 1914 года представителями городского самоуправления был создан Совет по призрению семей лиц, призванных на войну и составлена смета расходов, утвержденная городской думой 8 октября. До этого вся работа велась на средства, отпущенные городской думой.

Некоторым городам пришлось на свои средства содержать госпитали, оказывать помощь инвалидам и беженцам - т.е. нести расходы, которых ранее не было. В Екатеринодаре к 1917 году насчитывалось 17 лазаретов Всероссийского союза городов. В Анапе для офицеров разных военных округов было предоставлено около 50 госпитальных мест.

Средств у городов и земств не хватало. Инфляция и дороговизна "съедали" почти все имевшиеся финансовые поступления, расходы продолжали увеличиваться, а государство не давало городам кредиты, поскольку само испытывало дефицит средств. Бесперебойность железнодорожного сообщения была нарушена, поскольку железнодорожные вагоны направлялись на нужды фронта. Цены на жизненно важные товары (мука, пшено, соль, сахар, картофель, хлеб, топленое масло, керосин, стеариновые свечи, кожевенные товары, обувь и пр.) за первые два года войны выросли во многих городах в 2-4 раза. Возникла серьезная топливная проблема. Даже такие города как Ростов-на-Дону, обеспечившие себя перед войной большими запасами угля, уже в 1915 году стали ощущать его нехватку. На почве роста цен в городах происходили массовые стихийные выступления. Так, в Екатеринодаре городская управа подняла таксу на продаваемое в городе мясо. Цены на мясные продукты постепенно пошли вверх и к лету 1916 года достигли критического уровня, что вызвало беспорядки. Население стало громить магазины. Городская управа собрала экстренное совещание. На подавление выступлений было направлено более 160 городовых. Однако, ситуация оказалась неуправляемой и толпа громила магазины, расхищая товар. В июне 1916 года подобные беспорядки произошли и в Ставрополе.

Помимо повышения цен, в городах наблюдались и другие негативные последствия продовольственного кризиса. В Тифлисе, например, пышным цветом расцвела фальсификация продуктов питания с целью снижения себестоимости, которая делала их зачастую вредными и даже опасными для здоровья.

Уже к концу 1916 года в таких городах как Москва, Одесса, Иваново-Вознесенск, Воронеж и других были введены карточки на хлеб, соль, сахар и другие наиболее необходимые продукты. С целью борьбы с голодом организовывались городские пекарни, скотобойни, продовольственные и топливные склады. На заседании 7 февраля 1917 года Московская городская дума выразила серьезную озабоченность положением дел в городе. Гласные высказывались за сокращение освещения улиц города, отмену вечернего и ночного движения трамваев. Также на заседании был поставлен вопрос о том, что государство должно предоставить право городскому самоуправлению свободно закупать продовольствие по собственному усмотрению.

Некоторым городам России (в частности, Кавказа) довелось оказаться непосредственно в зоне боевых действий и испытать ужасы войны. Так, черноморский портовый город Туапсе дважды подвергся бомбардировке с моря. 7 ноября 1914 года турецкий крейсер "Гамидие" выпустил в направлении города 125 снарядов, некоторые из которых разорвались на городском базаре, у народного дома и вокзала. В июле 1916 года германский крейсер "Гебен" более часа расстреливал город, в результате чего возникли многочисленные пожары. Все это, естественно, сопровождалось паникой и попытками жителей уехать в Армавир или другие города.

Однако война принесла городскому самоуправлению не только трудности, но и некоторые возможности, которых не было раньше. Земский и городской союзы теперь вступали в коммерческие отношения с зарубежными фирмами, закупали у них медикаменты, технику, инструменты и т.д. Московская дума вела переписку (приветствия, соболезнования) с муниципалитетами стран-союзниц России. 28 апреля 1916 года московская дума передала председателю совета министров Сербии 100 тысяч рублей в помощь разоренному вследствие войны сербскому народу. Некоторые деятели городского общественного управления (например, М.И. Берберов из Тифлиса) видели в качестве способа борьбы с дороговизной и дефицитом продовольствия развитие сотрудничества городов с кооперативами. Кавказ по данному показателю отставал от многих регионов страны, поскольку здесь один кооператив приходился в среднем на 55 тысяч человек.

Растущая самостоятельность городского общественного управления приводила к объективной необходимости реформирования его взаимоотношений с властью, чего самодержавие, естественно, опасалось. В самом начале войны, в период всеобщего патриотического подъема в стране, городские думы, казалось, были на одном пути с самодержавной властью. Власть допустила некоторые послабления по отношению к общественной и частной инициативе, однако не собиралась уступать своих позиций. По мере ухудшения ситуации на фронтах нарастала оппозиционность городских и земских органов к власти. Уполномоченный Майкопской городской думы Б.С. Иваненков на Съезде Городов заявил, что дума поручила ему составить депутацию к императору. В ней содержалось заявление о том, что: "вести так дальше Россию нельзя, что тот развал власти, который нас тревожит - развал власти, закончившийся роспуском Государственной Думы, которая была объединена желанием работать на спасение родины от нашествия организованного, могучего врага - этот роспуск в еще большую тревогу ввел всю страну". Требования делегатов от городских самоуправлений становились все жестче и приобретали все более политизированный характер. Власть обрушилась на земские и городские самоуправления потоком обвинительных статей в печати, однако пошла на незначительные уступки городам и земствам. Им было разрешено создавать общероссийские союзы, но последние должны были действовать только в рамках оказания помощи раненым и больным воинам и членам их семей. Реформировать городское общественное управление, наделив всех взрослых городских жителей избирательным правом, при самодержавном строе не удалось. В качестве "реформатора" выступила произошедшая в феврале 1917 года революция, внесшая серьезные изменения в порядок избрания и формирования городских органов самоуправления. Шествия в поддержку Временного правительства состоялись во многих городах страны. На Кавказе таковые прошли в Екатеринодаре, Майкопе, Армавире, Новороссийске, Ставрополе, Владикавказе, Георгиевске, Грозном и Кисловодске.

* * *

Итак, функционирование органов городского общественного управления в России конца XIX - начала XX вв. происходило в весьма сложной обстановке и испытывало влияние огромного комплекса проблем. Причиной их были различия в доходах и экономических возможностях городов, "крестьянский" менталитет большинства городских обывателей, молодое и неокрепшее городское общественное управление (испытывало административный нажим со стороны государства), несовершенное (путаное и неоднородное) законодательство. Все это и порождало неудовлетворительность городской санитарии и благоустройства, недостаточно хорошую организацию народного образования и здравоохранения, общественного призрения, жилищного и культурного строительства. В городах Европы названные проблемы проявлялись в тот период уже не столь остро, как в России. Городское самоуправление имело там многовековую историю. Системы народного здравоохранения, образования, призрения, санитария и благоустройство были хорошо налажены, а государство не играло такой основополагающей роли в решении данных вопросов, как в России. Однако российское городское общественное управление, не имея достаточных финансовых, правовых, а иногда и квалифицированных человеческих ресурсов, старалось решать данные проблемы в меру своих возможностей. Городские власти совместно с государством и, к началу XX века все более привлекая частную инициативу, открывали школы, больницы, богадельни, музеи, библиотеки, народные дома, обеспечивали города водопроводом, канализацией, железнодорожным сообщением и т.д. Это была непростая школа, развившая у городской общественности определенные навыки самоуправления, что особенно ярко стало проявляться в тяжелое для страны время - период Первой мировой войны.

1.2. Модели управления курортами и лечебными местностями: поиск оптимальных вариантов

Общая характеристика курортов в пореформенной России. В конце XIX - начале XX века Российская империя представляла собой второе по величине государство мира (после Британской империи) на огромной территории которого были собраны богатейшие запасы уникальных природных ресурсов. К числу таких ресурсов можно отнести и целебные факторы, данные самой природой. Это минеральные воды, лечебные грязи, морская и соленая озерная вода, благоприятный для лечения климат и др. Первый курорт в России появился только в конце 1710-х годов. Это были Марциальные Воды, которые, однако, находились в неудобной и нездоровой болотистой местности, в связи с чем несколько позднее "бадером" Христофором Паульсеном были организованы "бадерские бани" при Липецких водах. После смерти Петра I оба курорта пришли в упадок и новые здравницы стали возникать в России только на заре XIX столетия (Кавказские Минеральные Воды в 1803 году, Липецкие Воды в 1805 и др.). Однако уже к 1880-м годам Россия занимала одно из первых мест по количеству курортов, наряду с такими европейскими государствами как Австро-Венгрия, Германия, Швейцария и Франция.

Старейшие русские курорты возникли при целебных минеральных источниках (бальнеологические), однако, с развитием курортного дела стали появляться также грязевые и климатические (последние - как правило, в горных местностях) курорты. В ряду климатических курортов стали все более отчетливо выделяться приморские курорты, где основным видом лечения стали морские купания и так называемые песочные ванны. В начале XX века были весьма распространены кумысолечебные курорты и заведения - не имеющие аналогов за рубежом. Кроме того на многих курортах развивались и различного рода сопутствующие методы лечения - физиотерапия и ампелотерапия (лечение виноградом) и пр.

Распределение курортов и лечебных местностей по территории России было неравномерным. Подавляющая часть их находилась в так называемой Европейской части страны. В справочнике "Лечебные местности России" за 1915 год приведены сведения о большинстве курортов и лечебниц. Из них приходилось на Кавказ (включая Черноморское побережье) - 26, на Крым - 24, на Финляндию - 6, на район Одессы - 3. Санаторий (не находящихся на территории какого-либо другого курорта) в Финляндии было 14, в Московской губернии - 8, в Крыму - 6, Петроградской губернии - 5, в Сухумском округе - 4, Екатеринославской губернии - 1. Кумысолечебниц было в Самарской губернии - 22, в Уфимской губернии - 19, Оренбургской губернии - 2, Саратовской, Волынской и Воронежской - по одной. В то же время в справочнике имеются сведения только о пяти сибирских курортах и одной санатории в Ферганской области, что говорит о крайне слабом развитии курортного дела в Азиатской части России. В энциклопедическом словаре Ф. Брокгауза и И. Ефрона (1890-1907) указывается, что в России пользовались известностью до 300 минеральных источников, большинство из которых не были обустроены и эксплуатировались только местным населением. М.Я. Русаков приводит данные о том, что в дореволюционной России было известно около 600 лечебных местностей с самыми различными целебными факторами. Для сравнения, в странах Европы в конце 1880-х годов насчитывалось около 550 курортов. В Германии из них - около 180, во Франции - более 100, в Австро-Венгрии - около 75, в Швейцарии - приблизительно 60, гораздо меньше в Италии, Бельгии, Англии, Испании, Дании, Швеции и Норвегии.

Если в Европейских государствах курорты и лечебные местности были в основном достаточно благоустроены, то в России находились на самом различном уровне развития. Одни пребывали в практически "первобытном" состоянии, а другие стремительно догоняли по уровню благоустроенности европейские курорты. Такие различия были обусловлены многими факторами. Это и пути сообщения, и выгодность географического положения. В то же время не только в Сибири, удаленной от Центра, были плохо благоустроенные или вообще неблагоустроенные минеральные источники. Таковых хватало и на Кавказе. В Терской области хорошо благоустроены были только Кавказские Воды, а были известны и использовались населением Алагирский и Санибский источники, Михайловские, Слепцовские, Истисуйские, Брагунские и другие минеральные воды. Общее число известных ученым и населению целебных источников в области было более 70.

Однако весьма весомым представляется еще и такой фактор дифференциации лечебных мест как особенности управления функционированием того или иного курорта. Исторический опыт показал, что умелое административно-хозяйственное управление курортом позволяло значительно сглаживать действие географических факторов (удаленность от Центра, недостаточно удобные пути сообщения и др.).

Курорты России в административно-хозяйственном отношении. В административно-управленческом отношении исследователь М.Я. Русаков выделяет три основные группы курортов: 1) казенные курорты, 2) курорты Черноморского побережья и 3)другие курорты (прежде всего кумысолечебницы). Казенными курортами называются курорты, которые управлялись государством в лице МЗГИ и других министерств. К таковым относились Кавказские, Липецкие, Сергиевские, Старорусские, Кеммернские, Бусские и другие минеральные воды. Курорты Черноморского побережья Русаков подразделяет на: 1) курортные владения единоличных владельцев; 2) парцеллированные (разделенные на ряд дачных участков и имений) курортные владения; 3) курортные поселки; 4) города-курорты; 5) курорты-предприятия; 6) другие курорты.

Характеризуя деятельность государства по управлению казенными курортами, М.Я. Русаков подчеркивает, что в развитие лечебных местностей вкладывалось мало средств, а курорты развивались медленно. Города и земства, если они ведали лечебными местностями, также мало делали для их усовершенствования. Частные владельцы и арендаторы заботились в первую очередь о рентабельности своих предприятий. Поэтому частные курорты, по мнению исследователя, чаще всего представляли собой места для развлечений, рассчитанные на богатых посетителей .

Формы административно-хозяйственного управления курортами были многообразнее, чем это показано в классификации М.Я. Русакова, причем один и тот же курорт мог в процессе своего развития пройти ряд этапов, которые характеризовались различной структурой управления и переходом курортного имущества от одного собственника к другому. Роднило лечебные местности между собой только то, что лечебницы и эксплуатация минеральных вод, независимо от формы собственности, не облагались государственным промысловым налогом.

Министр земледелия и государственных имуществ А.С. Ермолов писал: "В России, как и везде, есть минеральные воды, принадлежащие правительству, городам, общественным учреждениям и частным лицам, и состоящие в казенном, общественном и частном ведении и управлении. Правительству принадлежит у нас довольно много курортов, состоящих в ведении частью министерства внутренних дел, частью в ведении министерства земледелия и государственных имуществ, частью, наконец, в ведении военного министерства. Так как медицинская часть находится в ведении министерства внутренних дел, то и большая часть курортов сосредоточена в его руках, - министерство земледелия только временно ведает теми курортами, которые не считаются еще окончательно устроенными в гидротехническом отношении и в устройстве коих должны поэтому принимать близкое участие специальные органы и чины сего министерства.". На МВД было возложено заведование минеральными водами в медико-полицейском и хозяйственном отношениях. Те воды, за которыми было признано особое общественное значение, находились под охраной МЗГИ при одновременном заведовании со стороны МВД. Только Кавказские Минеральные Воды были переданы во временное управление МЗГИ. Анджинские Минеральные воды в Бакинской губернии принадлежали горному ведомству в качестве оброчной статьи. Административно-хозяйственное управление ими регулировалось Уставом о казенных оброчных статьях.

Все самые крупные и общественно важные курорты России были в конце XIX - начале XX века казенными. Среди них лидером по посещаемости и обслуживанию больных и туристов являлись Кавказские Минеральные Воды. Казенными также были Старорусские, Кеммернские, Бусские, Липецкие, Сергиевские и другие минеральные воды. В свое время, практически все перечисленные курорты оказались в руках частных арендаторов, но, по прошествии определенного времени, перешли обратно в казну. Передача казенных курортов в частные руки не оправдала надежд правительства на то, что частное лицо, будучи непосредственно заинтересованным в успехе дела, будет более эффективно управлять вверенным ему курортом. И само государство располагало достаточными средствами для того, чтобы вкладывать их в развитие наиболее важных курортов. Так, за период с 1884 по 1897 год на развитие Кавказских Минеральных Вод было ассигновано почти 2 миллиона рублей. При этом казенные курорты не все время были убыточными предприятиями. Так, Кеммернские Воды уже в 1890-х годах стали самоокупаемым курортом, давая доходы, превышавшие расходы. В 1897 году при расходе 28910 рублей, доход Кеммерна составил 36234 рубля.

Успешно функционировали в конце XIX века Липецкие минеральные воды. Курорт включал в себя минеральный источник ("главный минеральный колодезь"), минеральные ванны на 20 кабин, вокзал минеральных вод (увеселительное здание с читальней, буфетом, бильярдным и гимнастическим залами), дом дирекции вод с врачебным кабинетом и метеорологической станцией. Также на территории казенного Липецкого курорта располагались пруд с летними купальнями, Верхний сад с кумысным павильоном, заведение для приготовления искусственных минеральных вод. Курортная администрация признавала тот факт, что ванное здание в Липецке, хотя и новое, однако недостаточно комфортно и содержится не идеально чисто. В то же время низкая стоимость лечения (в среднем 30 рублей за сезон, включая все сборы) очень привлекала посетителей из Средней России. Для поиска квартир, экипажей, посуды, выполнения всяческих поручений курортной публики была учреждена должность комиссионера при Липецких водах. Жалобы на работу прислуги можно было оставить в специальной книге при конторе администрации курорта.

Известностью пользовался и такой казенный курорт как Старая Русса. В 1890 году курорт перешел от арендатора в полное ведение государства. С того времени было много сделано для развития курорта, что выразилось в значительном росте его посещаемости (с 1519 человек в 1890 до 7472 человек в 1916 году). До 1910 года государством отпускались субсидии до 7000 рублей ежегодно (постепенно снижались до 3000), а уже в 1911 году курорт достиг самоокупаемости и не требовал дотаций от государственной казны до начала Первой мировой войны. Ванные здания Старой Руссы являлись довольно старыми. Пять из семи ванных зданий были построены еще до казенной администрации - в период между 1834 и 1890 годом. Два новых ванных здания были достаточно комфортабельными. Одно из них отличалось еще и большой роскошью. Предметом особого внимания администрации была организация культурного досуга. В Старой Руссе действовали театр и курзал (в последнем были ресторан, читальня и библиотека), гимнастическая площадка. Для отдыхающих играл оркестр из 26 музыкантов, устраивались танцевальные вечера, концерты, ставились оперетты и комедии. Живописный парк с цветниками и павильонами содержался под руководством высококвалифицированного садовника. В то же время медицинская часть была представлена вольнопрактикующими врачами (казенная администрация ведала в Старой Руссе только административно-хозяйственными и санитарными вопросами). Однако администрацией еще в 1890-х годах были приглашены для работы на курорте массажист и массажистка. Аптеки все были частными. Совершенно отсутствовали казенные гостиницы (размещалась курортная публика в домах и квартирах, предлагавшихся в городе). Не было в Старой Руссе и специального курортного водопровода. Для стирки и мытья полов воду брали из реки, а для питья и приготовления пищи - из деревянного городского водопровода, проведенного из пресного родника.

Казенный прибалтийский курорт Кеммерн отличался достаточно скромным благоустройством и в то же время давал весьма комфортные условия для размеренного отдыха и лечения, находясь вдали от соблазнов крупного города. В Кеммерне было три ванных здания (I, II и III классов). Последнее было достаточно новым (1905 года постройки), а в модернизации нуждалось лишь здание II класса, в котором были деревянные ванны. Характер жизни в Кеммерне был не "ресторанный", а "пансионный". Развлечениям администрация курорта уделяла большое внимание, наблюдая однако за тем, чтобы они никак не мешали основной цели курорта - лечению больных. К услугам лечащихся были курзал с библиотекой и залом для спектаклей, парк, плавно переходивший в лес, площадки для тенниса и крокета, детская гимнастическая площадка и др. Дважды в день в парке играл симфонический оркестр, а иногда устраивались танцевальные вечера. Большим недостатком курорта доктор А.А. Лозинский считал отсутствие общекурортного санатория, в котором была большая потребность.

Казенные курорты в России чаще всего управлялись посредством Дирекций Вод или Управлений Вод. В 1892 году был принят Врачебный устав, третий раздел которого регулировал основные вопросы управления казенными водами.

Врачебный устав предусматривал и иные органы для заведования и управления казенными водами. Известный закавказский курорт Абастуман, находясь в ведении военного министерства, получил в свое время значительную поддержку и чуткое руководство от наместника Кавказского великого князя Михаила Николаевича. По продолжению 1906 года высшее управление Абастуманом вверялось наместнику Кавказскому, а непосредственное заведование - коменданту местечка Абастуман (должность упразднена в 1910 году), директору вод и хозяйственно-санитарному комитету. Курорт Цехоцинск в Царстве Польском находился в управлении особого комитета из нескольких лиц, назначавшихся Варшавским генерал-губернатором. Школьная колония-дача для больных учащихся в Цехоцинске была учреждена Варшавским учебным округом министерства народного просвещения и находилась в заведовании у преподавателя Варшавского реального училища А.А. Туголесова. Помещения арендовались у частного лица. Джелалабад-Аюбские минеральные источники в Ферганской области с 1885 года имели статус лечебной санитарно-гигиенической станции военного ведомства. А в летнее время там же открывался военный лазарет на 25 коек. Курорт Тинакские соленые минеральные грязи Астраханской губернии с 1840 года находился в ведении такого губернского учреждения как Приказ общественного призрения.

Некоторые казенные курорты в 1850-1860-х годах правительство сдало в аренду частным предпринимателям. А.С. Ермолов на исходе XIX столетия был довольно категорично настроен против частной аренды казенных курортов. Министр полагал, что арендаторы, срок пользования курортным имуществом для которых ограничен, стремятся сразу же извлекать прибыль без существенных вложений. Он писал: "На каких бы условиях не сдавались воды в аренду, за плату, или даже с субсидией от казны, воды не улучшаются, а, напротив, приходят в полный упадок". А.С. Ермолов неоднократно упоминает негативные результаты сдачи Илецких, Сергиевских, Старорусских, Кавказских и других Вод в аренду предпринимателям, поскольку на курортах с одной стороны было весьма мало сделано в отношении благоустройства, а с другой стороны правительство, не получая от курортов дохода, выделяло предпринимателям субсидии. Неоднократно нарушались арендаторами требования законодательства по лечебным местностям. Так, арендатор Илецких Вод Лебедев не только не вносил регулярную арендную плату, но также не пригласил особого врача для заведования курортом, что было просто недопустимо. Врач Савицкий, взявший в аренду на 12 лет Сергиевские Минеральные Воды, не добился улучшения ситуации с посещаемостью курорта и его благоустройства, хотя получил из казны за срок аренды ассигнацию в 30000 рублей. Арендатор Старорусских Вод Рохель за все 24 года аренды не выплатил казне ни рубля, получая при этом от нее субсидии. Осмотр курорта показал, что условия содержания курорта были неудовлетворительны и привели курорт к состоянию упадка: парк превратился в болото, ванны и бассейны содержались неряшливо. Ленкоранские казенные серно-щелочные воды эксплуатировались как казенная оброчная статья, т.е. сдавались в годовую аренду. Поэтому удивительно было бы ждать от арендаторов привнесения каких бы то ни было серьезных улучшений на курорте. Поэтому Ленкоранские воды отличались практически полным отсутствием обустройства, но при этом высоким уровнем цен.

В то же время были и более-менее позитивные результаты деятельности арендаторов. Так, Зекарские Минеральные Воды в Кутаисской губернии после сдачи в аренду предпринимателю Кусакину в 1897 году все-таки обрели примитивное ванное здание, в то время как до сдачи в аренду там совершенно отсутствовали какие-либо бальнеологические приспособления.

Наряду с казенными курортами в России были и курорты, лечебные средства и земли которых находились в собственности казны, однако все элементы благоустройства и лечебные приспособления устраивались частными предпринимателями или общественными организациями.

К таким курортам можно отнести Теберду, которая располагалась на земле, принадлежавшей МЗГИ . Министерство положило начало Теберде как курортному поселку, выделив частным лицам около 50 дачных участков на срок в 99 лет . Также, по ходатайству карачаевского князя и общественного деятеля И. Крымшамхалова, наместник Кавказский разрешил отвести из общекарачаевских земель 250 десятин лесного участка в долгосрочную аренду под строительство дач. Однако Тебердинский курорт в дальнейшем развивался без пристального контроля со стороны министерства. Дачевладельцы и общественные организации построили несколько гостиниц, пансионов, ресторан, столовые, кинотеатр. В 1915 году в Теберде функционировали пансион-дача судебного ведомства, пансионы общества взаимопомощи учителей Кубанской области и Черноморской губернии и духовенства Ставропольской епархии. Управлению Государственных Имуществ (местному органу МЗГИ) принадлежали минеральные источники курорта Аршан в Иркутской губернии. В то же время государство почти ничего не сделало для развития курорта (за исключением постройки двух примитивных купален, насоса над источником, беседки и ворот). Все проблемы, связанные с благоустройством Аршана взяло на себя "Тункинское интеллигентское общество" (группа дачевладельцев). Благодаря их усилиям в Аршане появились почтово-телеграфная контора, аптека. Дважды в неделю стал вести прием врач из Тункинской лечебницы.

Мацестинский курорт на Черноморском побережье был основан акционерным обществом с капиталом в 300000 рублей, созданным предпринимателем М.М. Зензиновым и доктором В.Ф. Подгурским, при серных источниках, которые оставались государственными. Однако без деятельности акционерного общества не появились бы лечебницы, гостиница, водопровод и дамба, защищавшая источники от размыва горной речкой .

Своеобразной разновидностью государственных курортов были курорты монастырские. Высшее управление монастырским имуществом принадлежало хозяйственному управлению Святейшего Правительствующего Синода. Средства на починку монастырских зданий ассигновались Синоду Государственным Казначейством. Монастырских курортов было всего несколько и отличались они тем, что находились в ведении того или иного близлежащего монастыря. Таковыми были Корнилиевские минеральные воды в Вологодской губернии и Ниловские горячие воды в Иркутской губернии. Уровень благоустройства и качество содержания монастырских курортов практически полностью зависели от личности настоятеля. Корнилиевские воды благодаря стараниям игумена местного монастыря содержались весьма удовлетворительно. Устройство Ниловских вод (с 1912 года - в заведовании иеромонаха Кирилла) в свою очередь было самым примитивным и поэтому большую часть посетителей курорта составляли местные буряты (200-400 человек в год), а из интеллигенции здесь бывало только по 60-70 человек ежегодно.

Имелись в России также "войсковые" курорты и лечебные местности, которые находились в руках казачьих войск и являлись своеобразной разновидностью государственных здравниц. Самыми крупными из таких курортов были Михайловские и Слепцовские минеральные воды в Терской области. Управляло этими курортами Терское областное правление. На развитие этих курортов выделялось мало средств, и оно шло медленно. Участковому врачу Сунженской линии Н.А. Вертепову в 1892 году для строительства барака с двумя ваннами, каптажа источника и нового ванного здания на Михайловских водах пришлось привлечь средства железной дороги, военного казначейства и частных лиц . В Кубанской области также была войсковая здравница - Псекупские минеральные воды, где лечение больных проводилось в войсковой больнице кубанского казачьего войска.

Со второй половины XIX века в России стали развиваться частные курорты. Многие из них находились на Черноморском побережье, однако отождествлять понятия "частные курорты" и "курорты Черноморского побережья" (как предлагается классификацией М.Я. Русакова) оснований нет, поскольку частные здравницы находились и в других местах России. А.С. Ермолов отмечал, что те частные лица, которые владеют курортами на правах собственности, имеют больше оснований для того, чтобы уделить их развитию должное внимание и осуществить сначала вложение капитала, а затем только получать прибыль.

Одновременно следует заметить, что мало кто из частных владельцев располагал необходимым капиталом для развития курорта. Среди хорошо обустроенных частных курортов А.С. Ермолов выделяет Боржом. Однако не стоит забывать, что этот закавказский курорт находился в собственности великого князя Михаила Николаевича. Благодаря его стараниям, все источники были прекрасно каптированы, устроены ванны, курзал, гостиницы. Великий князь учредил особую администрацию (дирекцию) в лице управляющего Боржомским имением, врача Боржомского имения и заведующего экспортом воды. В конце XIX века отмечалось, что удобства, устроенные стараниями великого князя в Боржоме, выгодно отличали этот курорт от лечебных местностей, находившихся в ведении даже правительственных организаций. Среди лучших частных курортов также были Друскеники в Литве. До 1865 года курорт принадлежал правительству, а затем сменил несколько владельцев (полковник Штрандтман, предприниматель Джулиани и др.). Каждый из владельцев курорта сделал довольно много для благоустройства лечебницы. Благодаря этому за сезон Друскеники принимали 4-5 тысяч посетителей, в том числе много евреев, которым доступ на Кавказские Воды и большинство других крупных курортов был закрыт. Небольшой курорт Наленчов в Люблинской губернии Царства Польского был сначала взят в аренду, а затем и выкуплен акционерным обществом. Весь курорт с довольно благоустроенной лечебницей и гостиницей расположились на земле бывшего частного имения Малаховских. Частными являлись курорты Сольцы Келецкой губернии, Хиловские серные воды Псковской губернии, Бирштаны Виленской губернии и др. . Бирштаны пользовались известностью еще в XV веке, однако до 1854 года курорт был очень плохо обустроен. Благодаря деятельности доктора Билинского и дворянина Бартошевича здравница благоустроилась, и число посетителей значительно выросло. Однако названные частные курорты являлись скорее счастливым исключением, нежели правилом.

Значительное количество частных курортов располагалось на Черноморском побережье Крыма и Кавказа (например, "Синегорье" близ Анапы). Частным являлся также Сестрорецк близ Петербурга. Этот морской курорт организовало акционерное общество Приморской железной дороги. Однако врачами неоднократно ставилось под сомнение реальное медицинское значение данной лечебной местности, поскольку Сестрорецк не располагал хорошо поставленной врачебной частью. Действительно, значительная часть частных приморских курортов (чаще всего данные курорты можно отнести к "курортам-предприятиям" по классификации, предложенной М.Я. Русаковым) не располагала хорошей медицинской частью и хозяйственно-техническая часть стояла на относительно более высокой ступени развития. Особенно это касалось "парцеллированных" (по классификации М.Я. Русакова) курортов. Это были просто разделенные на дачные владения выкупленные предпринимателями помещичьи имения. Примером парцеллированного курорта может служить пансион "Михайловское" и прилегавшие к нему дачные владения близ Мацесты. Пансион и дачи появились на месте выкупленного имения "Михайловское". Собственной медицинской частью пансион не располагал, и отдыхающим предлагалось либо пользоваться лечебными средствами Мацестинской лечебницы, либо просто отдыхать на берегу моря от суетной городской жизни и дышать морским воздухом. Парцеллированные курорты в большом количестве возникали в промежутках между городами-курортами по всему крымскому и кавказскому побережью за исключением нездоровых, лихорадочных мест.

Из частных курортов с сугубо медицинскими целями была образована разве что лечебница общества Рязанско-Уральской железной дороги на озере Эльтон в Астраханской губернии, где с 1911 года началось лечение больных железнодорожных рабочих и служащих целебными грязями. Курорт у озера Эльтон был в предреволюционное время только на начальном этапе развития (2 здания грязелечебницы на 9 кабин и 18 мест для грязевых вагонеток-ванн), однако имел важное социальное значение как одна из первых в стране производственных здравниц, куда врачебной комиссией направлялись на излечение железнодорожные рабочие.

Говоря о частных курортах, необходимо также заметить, что А.С. Ермолов, выступавший противником частной аренды казенных минеральных вод, вполне допускал возможность открытия на казенных курортах частных ванн и водолечебных заведений.

Одной из разновидностей лечебных местностей по форме административно-хозяйственного управления были курорты общественных органов - городов, земств и сельских обществ. Данные курорты составляли немногочисленную группу, находились обычно на невысоком уровне развития, уступая по благоустройству не только казенным, но даже и некоторым частным лечебным местностям. А.С. Ермолов отмечает, что здравницы, находившиеся в ведении таких общественных учреждений как земства и города, пребывали в относительно удовлетворительном состоянии. В качестве наиболее благоустроенных городских и земских курортов А.С. Ермолов называет Сакскую грязелечебницу и грязелечебницу Куяльницкого лимана. Сакская лечебница, принадлежавшая Таврическому земству, хотя и была далека от совершенства, однако являлась предметом пристального внимания со стороны управляющей организации. В Саках находились также неплохая гостиница, несколько ванных зданий и прекрасный парк, разбитый благодаря воде артезианского источника. К земским курортам относились также Варзиатчи Вятской губернии. Источники были пожалованы уездному земству частным владельцем Ушковым, причем жертвователь их прекрасно обустроил, снабдил больницей и другими необходимыми заведениями.

Одесским городским управлением была построена лечебница Куяльницкого лимана на 96 ванн. Ежегодная посещаемость ее больными составляла 6-7 тысяч человек - значительная для того времени цифра. А.С. Ермолов также отмечает, что города и земства также как и государство могут в процессе эксплуатации курорта руководствоваться не экономической выгодой, а интересами общего блага. В этой связи он и выделяет особенно Сакский и Куяльницкий курорты . Одесский курортный комитет приглашал для работы на Куяльницком курорте врачебные кадры медицинского факультета Новороссийского (Одесского) университета. К другим городским курортам относились Анапа, Евпатория, Бердянск, Сухум и др.

Городским управлением в Анапе были устроены грязелечебница, солнечно-песочные ванны и лучшие на всем побережье морские купальни, а также метеостанция и достаточно хороший курзал. Причем, город, устраивая данные лечебные заведения, исходил не из возможности получать большую прибыль, а из необходимости сдерживать рост стоимости услуг в частных лечебницах. Городское управление организовало в Анапе электрическое освещение, а также выкупило у частных лиц водопровод, считая, что те эксплуатируют его ненадлежащим образом.

Городскому общественному управлению принадлежал с 1876 года также курорт Славянск Харьковской губернии, после того как был упразднен особый комитет, управлявший лечебными озерами и уделявший мало внимания развитию курорта. Городское управление, обладая ограниченным бюджетом, все же принялось обустраивать курорт. Были устроены теплые минеральные ванны с двумя паровыми и одной грязевой кабиной, 10 холодных купален на берегу озера, городская аптека, 2 флигеля с квартирами для приезжающих, гимнастическое заведение. В 1881 году городская дума выстроила необоснованно роскошное, по мнению некоторых врачей, здание для увеселений (курзал), в котором оперные представления, однако, давались под аккомпанемент рояля. К началу XX века был разбит курортный парк, в котором для увеселения публики играл оркестр. К 1909 году появились химическая лаборатория и метеостанция. О самом городе в конце XIX века современники говорили, что по своему устройству, гильдейским капиталам и народонаселению он лучше многих уездных.

В ведении городского общественного управления также находились Кашинские минеральные воды Тверской губернии, эксплуатация которых началась в 1883 году.

К городским курортам следует отнести и такую крупную приморскую здравницу как Ялта. Городскому управлению Ялты в обустройстве курорта было легче в том плане, что здесь отсутствовали бальнеологические и грязевые лечебницы. Поэтому городским властям нужно было сосредоточить свое внимание только на вопросах санитарии и благоустройства (озеленение, водоснабжение, организация культурно-досуговой сферы). П.И. Ковалевский отмечал в 1898 году, что Ялта за последние 15 лет увеличилась, стала чище и красивее и городское самоуправление обратило особое внимание на санитарное состояние города. Была создана специальная санитарная комиссия, в которую вошли городской и земский врачи, городской архитектор, горный техник и санитарный врач. Однако все равно было сделано недостаточно для того чтобы считать город действительно чистым. В сухую погоду грязи не было, но после дождя картина совершенно изменялась из-за глинистых почв. Проблему представляли вывоз мусора и удаление нечистот. Канализация была выведена в море. Мусор отправляли также в море баркасами. Городской сад, а также Пушкинский бульвар, находившиеся на содержании у города, были "жалкими и чахлыми" в отличие от частного Мордвиновского сада. В городском саду находился бедно оформленный курзал с газетной читальней. Вечерами играла музыка. В 1904 году город выстроил электростанцию, на которую было затрачено 400 тысяч рублей. Для курортных нужд городское самоуправление выстроило и оборудовало метеостанцию. Особую проблему составляло в Ялте водоснабжение. В 1892 году в городе проживало более 10 тысяч человек, и город продолжал стремительно расти. К 1914 году в Ялте было несколько водопроводов. Чаще всего городу приходилось выкупать источники пресной воды у частных владельцев, так как город был окружен частными имениями со всех сторон. "Заречный" водопровод из казенных источников был передан городу выстроившей его Комиссией по оздоровлению Южного Берега Крыма. Массандровский водопровод Ялта получила еще в конце 1860-х годов от земства. С 1911 года город также получал воду из владений эмира Бухарского, оплачивая по 1 рублю за каждую тысячу ведер. Выкупленный у частного лица источник "Панагия" оказался неудовлетворительным с санитарной точки зрения. Было установлено, что источником загрязнения являлись частные участки неподалеку. Город выкупил и их, дабы оздоровить воду купленного ранее источника. Большие расходы, которые таким образом нес город, требовалось компенсировать. Поэтому в Ялте, впервые в России, в 1882 году был введен сезонный сбор с приезжающих в размере 5 рублей с персоны или же полтора рубля в месяц. Государственный Совет разрешил ввести этот специальный сбор только как временный способ пополнения бюджета сроком на 5 лет. Затем действие городского сезонного сбора продлевалось каждый раз еще на 5 лет. Ялтинский опыт стал распространяться в других курортных городах России (причем даже в тех, где курортами ведало непосредственно государство). В 1882 году сбор ввели в Гапсале, в 1884 в Аренсбурге, а затем в Евпатории (1890), Феодосии (1890), Пятигорске (1893), Балаклаве (1900), Славянске (1900), Усть-Нарове (1903), Старой Руссе (1903), Алуште (1904), Кисловодске (1907), Палангене (1908), Друскениках (1909) и Анапе (1913). В 1898 году Ялтинское городское управление попыталось отказаться от взимания сбора и заменило его взиманием платы за вход в городской сад. Из-за этого в городской бюджет поступило очень мало средств и практику сезонного сбора возобновили.

В то же время во многих городах-курортах помимо городских лечебниц действовали и иные. Так, в Анапе работал частный институт физических методов лечения и водолечебница доктора В.А. Будзинского, хорошо обустроенные теплые морские ванны мещанина М. Ефимова. На Хаджибейском лимане, которым ведало городское управление Одессы, наряду с городской грязелечебницей функционировали грязелечебница Херсонского земства, отделение Еврейской городской больницы, частное лиманолечебное заведение. В городе-курорте Евпатории городское управление занималось вопросами санитарного состояния, а сами лечебницы были частными, но построенными на арендованной городской земле (Мойнакская и др. лечебницы). Строились они по инициативе врачей, которые заключали соглашение с городским управлением о передаче им в пользование городской земли.

В городе Сухум, считавшемся приморским курортом, вообще не существовало как таковых курортных учреждений. Было много частных пансионов, гостиниц и дач, 28 вольнопрактикующих врачей, 7 аптек и аптечных магазинов, военный лазарет, отделение Общества Красного Креста, общество борьбы с туберкулезом и медицинское общество. Городское общественное управление было введено в Сухуме только в 1895 году, а дума была избрана 4 года спустя. Поэтому в начале XX века город еще не был должным образом благоустроен. Освещение на улицах появилось лишь в 1902 году и только треть улиц была замощена. Курортная сфера не являлась для города приоритетной, поскольку Сухум был портом и промышленным центром для всего округа. Весьма походил на Сухум еще один приморский портовый город Туапсе, который также считался курортом, однако не имел каких-либо специальных курортных учреждений. Гостиницы и дачи все были частные. Последние находились на участках, купленных у города. Городской (так называемый "Гефсиманский") сад, являлся "прибежищем бездомных и нищих, пьяниц...". Бюджет Туапсе был мизерный (40 тысяч рублей), чего не хватало для должного благоустройства.

Довольно своеобразным "курортным городом" был Романовск (Красная Поляна) Черноморской губернии. Распланирован этот населенный пункт был инженером Малышевым и, согласно правительственному заданию, состоял из городских и "культурных" участков. Несмотря на дарование правительством городского статуса, Романовск до 1917 года не обзавелся ни клубом, ни библиотекой. Первая школа появилась только в 1886 году, и преподавание там велось поначалу на греческом языке (родном языке первопоселенцев). Город и его окрестности обслуживал только 1 фельдшер. Курортная инфраструктура (за исключением почтово-телеграфной конторы) обеспечивалась исключительно частной инициативой. Было две гостиницы, два пансиона, одна аптека. Летом приезжал фотограф и два вольнопрактикующих врача (один из них - зубной). Прислугу найти было практически невозможно, поскольку из 212 домов были обитаемы только 182 (остальные хозяева сдавали участки в аренду и в Романовске не появлялись). Тем не менее, в 1913 году Романовск посетило около 4 тысяч туристов.

Иногда органами городского общественного управления устраивались здравницы на курортах с другой формой собственности. Примером этому может служить санатория, устроенная при казенных Кеммернских водах рижским городским управлением для солдат и офицеров, пострадавших в русско-японскую войну 1904-1905 годов.

В ведении и управлении сельских обществ также находились лечебные местности и курорты. Самым известным из них был курорт Белокуриха в Сибири. Первоначально курорт находился в руках частных предпринимателей, которые передали Белокуриху Новобелокурихинскому сельскому обществу. Общество сдало источники в аренду бийским купцам, которые построили ванны, гостиницу и столовую. Через несколько лет произошел пожар, который уничтожил все постройки. Курорт пришел в запустение, и сельское общество расторгло договор с арендаторами. В 1908 году были выстроены примитивные ванны, а с началом мировой войны Бийский отдел общества помощи больным и раненым воинам построил барак на 50 человек и дополнительные 8 ванн. В ведение государства курорт перешел только в 1920 году. Сельские общества "туземцев" Кавказа, Средней Азии и других национальных окраин также располагали лечебными местностями. Хорошо известными в России были Хозрет-Аюбские минеральные источники Ферганской области. Один из минеральных источников курорта находился в ведении "туземных" шейхов. Над ним местными жителями была устроена купальня с двумя бассейнами.

Говоря о городских, земских и других общественных курортах, следует заметить, что некоторые специалисты по курортному делу, принявшие участие в Съезде 1915 года по улучшению русских лечебных местностей, высказывали мысль о несостоятельности управления той или иной лечебной местностью городскими и земскими управлениями, обремененными целым набором и без того непосильных для них задач. Кроме того, работа персонала этих общественных органов оплачивалась низко, а у городов и земств не хватало денежных средств для решения многих первостепенных задач. Высказывалось мнение о целесообразности передачи городами и земствами своих лечебных местностей частным предпринимателям. Однако среди участников Съезда были и сторонники передачи негородских и неземских лечебных местностей в ведение городов и земств. Так В.С. Кукуранов, высоко оценивая деятельность местных общественных учреждений, считал, что они лучше, чем какая-либо другая организация, способны проникнуться нуждами подведомственной лечебной местности.

В начале XX века в России были достаточно распространены такие малые формы лечебных местностей как частные санатории и кумысолечебные заведения. Такие заведения предназначались, главным образом, для чахоточных, выздоравливавших и детей. Санатории для чахоточных возникли впервые после 1841 года в Англии и позволили за последующие 50 лет снизить смертность от чахотки на 24% среди мужского и 40% среди женского населения страны. В Германии санатории для чахоточных строили в совершенно уединенных местностях с благоприятным климатом, приспосабливая к лечебным целям весь обиход и образ жизни. Больше всего санаториев для выздоравливавших было в Англии - более 180. Данный тип санаториев стал развиваться одновременно с системой страхования рабочих. Такие лечебные заведения были либо благотворительными, либо коммерческими. В России санатории принадлежали чаще всего врачам, поэтому медицинская часть и благоустройство были, как правило, поставлены хорошо. Располагались эти лечебные учреждения не только в курортных местностях, но даже в крупных городах. В 1915 году крупнейшими санаториями страны были: санатория Альтшулера в Екатеринославе, врача Вениаминовой в имении Чаева близ Ялты, санатория Белугина и Розенталя, санатория для душевнобольных и наркоманов Н.Я. Зандера, санатория Кеслер (все - в Москве), санатория Вырубова и Рукавишниковой в Московской губернии. Особое место среди санаторий России занимала "Халила" в Финляндии (Выборгская губерния), выстроенная для чахоточных больных на средства русского императора.

Специфическими лечебными местностями, встречавшимися только в России, являлись кумысолечебницы. Лечение больных кумысом было известно кочевым народам азиатских степей еще до нашей эры. В 1858 году доктор Н.В. Постников научно разработал вопрос о лечебном значении кумыса и учредил первую в России и в мире кумысолечебницу близ Самары. Кумысолечебные заведения делились на две категории. К первой относились специальные, а ко второй - заведения при бальнеологических, климатических и иных курортах. Кумысолечебницы более различались по уровню постановки медицинской части и благоустройства чем санатории, хотя также находились в довольно удовлетворительном состоянии. Специальные кумысолечебницы были представлены как в виде благоустроенных полноценных курортов с постоянными врачами, гостиницами, парками и курзалами, так и в виде кочевий "инородцев", где нужно было жить в юрте и питаться исключительно бараниной. Из специальных кумысолечебных заведений наибольшей известностью пользовались кумысолечебная санатория доктора Габриловича в Воронежской губернии, кумысное заведение Соловьева и заведение "Джанетовка" в Оренбургской губернии, пансион Бибикова, курорт Флерина и заведение "Степной Дар" в Самарской губернии. Кумысолечебницы в виде кочевий, селений и усадеб располагались, прежде всего, в Самарской и Уфимской губерниях. В таких местах штатных врачей, как правило, не было и за медицинской помощью нужно было обращаться в крупные села за 10-15 верст и более. Кумысолечебницы при бальнеологических и климатических курортах имели распространение на Кавказе (Пятигорск, Кисловодск, Ессентуки, Железноводск, Аббас-Туман, Ейск) и в Крыму (Феодосия, Алушта, Балаклава). Располагались кумысолечебницы также и в некурортных городах (Екатеринослав, Брест-Литовск, Рига, Тамбов, Козлов, Москва, Санкт-Петербург).

В начале XX века в России получает развитие строительство небольших здравниц, принадлежащих общественным организациям. Чаще всего такие здравницы строились на уже существующих курортах (например, названный уже пансион общества взаимопомощи учителей Кубанской области и Черноморской губернии в Теберде). Однако многие из таких здравниц располагались либо в ближайших окрестностях крупных курортов, либо вообще вдали от таковых. Среди здравниц общественных организаций были особенно известны Санатория Крымского общества борьбы с бугорчаткой легких имени А.П. Чехова в 7 верстах от Ялты (само общество располагалось в Севастополе), кумысолечебное заведение Саратовского санитарного общества. В ведении Семиреченского правления Всероссийского общества Красного Креста находился бальнеологический курорт в ущелье горной реки Иссык-Ата, основанный в 1891 году. Еще за 4 года до передачи Мацестинских источников в аренду М.М. Зензинову и В.Ф. Подгурскому, при них были устроены Сочинским отделением благотворительного общества бараки для нуждающихся в лечении водами. В 1898 году фрейлина Озерова при покровительстве императрицы Марии Федоровны учредила общество для устройства санаториев в России.

Имели место в Российской Империи и такие лечебные местности, которые можно охарактеризовать словосочетанием "дикие курорты". Они не принадлежали государству, городам, земствам, частным лицам и организациям. Одни из этих лечебных мест были совершенно не обустроены. Другие обустраивались частной инициативой. Яркими примерами "диких курортов" могли служить источники в верховьях реки Малка Терской области и Тобольские озера в Сибири. Первые находились высоко в горах и исключительно в летнее и осеннее время привлекали горское население, которое проводило здесь "курортные сезоны". Источники никак не были обустроены. Врачебной помощи (за исключением кровопусканий знахарями) также не оказывалось. Тобольские озера использовались местным населением для лечебных купаний. Почти все эти озера были также лишены обустройства. Однако соленое озеро близ села Кривинского Курганского уезда пользовалось популярностью не только у местных жителей, но и приезжих из ближайших городов. Фельдшер и волостной писарь по своей частной инициативе устроили на берегу озера два отапливаемых ванных помещения.

Обобщая классификацию лечебных местностей по формам собственности и, соответственно, управления, мы можем выделить следующие группы и подгруппы:

1) Казенные курорты:

а) в ведении государственных органов управления (министерств, приказа общественного призрения, горного ведомства и др.); б) монастырские курорты; в) "войсковые" курорты и лечебницы (в ведении казачьих войск); г) обустроенные государством и сданные в частную аренду, в том числе как оброчная статья (на один год); д) курорты, обустроенные частными лицами, обществами и организациями на казенной земле без последующего выкупа (могут быть также отнесены к частным курортам);

2) Частные курорты и лечебные местности:

а) принадлежащие частным лицам (в том числе санатории и кумысолечебницы); б) принадлежащие акционерным обществам (в том числе "производственные" здравницы); в) "парцеллированные" курорты; г) курорт наместника Кавказского (Боржом);

3) Курорты общественных органов:

а) городские; б) земские; в) сельских обществ (в том числе "туземных" на Кавказе, в Туркестане и пр.);

4) Курорты общественных организаций (как правило, благотворительных);

5) "Дикие" курорты.

Городские курорты, которые нас интересуют особо, подразделялись на: а) принадлежавшие органам городского общественного управления полностью (например, Славянск); б) принадлежавшие органам городского общественного управления, но с наличием частных, общественных или земских лечебниц (Анапа, Одесса и др.); в) курорты с частными лечебницами на городской земле и городскими лечебницами, сданными в частную аренду (например, Евпатория).

Российские и европейские курорты: сильные и слабые стороны. При всей своей многочисленности и разнообразии российские курорты вплоть до 1914 года (когда выехать в европейские страны из России стало практически невозможно) проигрывали конкурентную борьбу лучшим зарубежным здравницам. Это наглядно показывают цифры. По вычислениям доктора М.С. Зернова, общее количество россиян, получавших лечение на курортах в начале XX века, составляло около 180-190 тысяч человек в год. Из них российские курорты посещали от 80 до 90 тысяч человек, а около 100 тысяч человек ежегодно отправлялись на зарубежные курорты. Наиболее обеспеченная часть курортной публики вывозила, таким образом, в Европу от 100 до 200 миллионов рублей в год. В.С. Мартынович определял вывозимую на западноевропейские курорты сумму в 100 миллионов рублей. Так или иначе, жители одной из богатейших лечебными местностями стран предпочитали отправляться за границу. Значительно различаются также показатели посещаемости европейских и российских курортов. В.С. Мартынович приводит данные о посещаемости российских лечебных мест за 1909-1913 годы. Так, в Ессентуках за пять лет получили лечение и отдохнули около 67,5 тысяч человек, в Цехоцинске - 57,8 тысяч, в Пятигорске - 43,5 тысячи, в Кисловодске - 37,8 тысячи, в Кеммерне - 36,5 тысячи. Точно такие же данные мы находим у М.Я. Русакова. Максимальный годовой показатель по приему курортных больных зафиксирован в Ессентуках (15 тысяч человек). Количество посетителей лучших европейских курортов было в несколько раз больше. В начале XX века рекорд посещаемости принадлежал бельгийскому курорту Остенде с его знаменитыми морскими купаниями и лучшим в Европе курхаузом. Посетителей было до 1 миллиона в год. Курортных же больных, как таковых, прибывало лишь около 80000 ежегодно. Курорт Карлсбад в Австро-Венгрии принимал ежегодно около 60 тысяч больных и еще около 170 тысяч туристов. В Висбадене ежегодно лечилось до 100 тысяч человек, а в Баден-Бадене до 80 тысяч, хотя лечебный сезон длился с 15 апреля по 15 октября, а не круглый год. Французские курорты Виши и Кан принимали до 70 тысяч посетителей в год. В Германии были небольшие курортные населенные пункты, принимавшие такое число посетителей, которое значительно превышало численность местного населения. Так, приморская деревня Боркум с 2000 постоянного населения принимала в год до 18000 посетителей. А другая приморская деревушка Засниц с населением 1900 человек - до 20000 посетителей ежегодно.

Таким образом, перед российскими специалистами в области здравоохранения и курортного дела встала серьезная проблема повышения конкурентоспособности отечественных курортов, тем более что еще в 1870-х годах исследователями было доказано, что хорошо поставленные отдых и курортное лечение населения приводят к развитию промышленности и росту других отраслей экономики страны.

В связи с этим возникают вопросы: в чем западные курорты опережали российские и чем отличался западный подход к управлению курортами от отечественного? В этом ли крылась причина отставания российских лечебных мест?

Прежде всего, заметим, что серьезные недостатки российских курортов крылись в разрозненности управления ими. Лечебными местностями, принадлежавшими казне, ведали накануне 1917 года министерство торговли и промышленности (МТиП) или же Главное Управление землеустройства и земледелия. Многие важные вопросы решались МВД и Медицинским Советом, Советом по делам местного хозяйства. Значительная часть вопросов, возникавших на местах, решалась при непосредственном участии различных должностных лиц, не входивших в названные министерства и ведомства. Так, по всем вопросам административно-полицейского управления Кавказских Минеральных Вод их директор был подотчетен и должен был согласовывать свои действия с атаманом Пятигорского округа Терской области. На Съезде 1915 года ставился вопрос о создании единого органа - "главного управления здравоохранения" или "министерства народного здравия". Также рассматривался вариант, связанный с передачей функций управления курортами в руки одного из уже существовавших министерств.

Страдали российские курорты и от отсутствия курортного законодательства как отрасли права. Министр А.С. Ермолов отмечал отсутствие общего и специального санитарных законов развития курортных местностей в России. Введенный в 1892 году Врачебный устав, по мнению министра, отличался несовершенством и наносил вред минеральным источникам, которые был призван охранять. В 1898 году А.С. Ермолов выдвинул закон "О горно-санитарной охране КМВ", однако он не был принят. Закон "О санитарной и горной охране лечебных местностей" приняла только 24 апреля 1914 года Государственная Дума. К лечебным местностям закон относил морские купанья, климатические станции, места с минеральными источниками и места, устроенные для пользования кумысным лечением. В то же время из поля зрения данного закона совершенно выпали дачные места, которые играли важную роль в оздоровлении населения крупных промышленных городов.

Не подлежит сомнению то, что российские традиции управления курортами не представляли собой нечто совершенно оригинальное, не имеющее аналогов в Европе. При ознакомлении с зарубежным опытом можно убедиться в их большом сходстве с европейскими. Европейские же традиции использования лечебных природных факторов вели происхождение из античности. Так, бальнеологический курорт Бат в Англии функционировал с древнеримского времени, неоднократно приходя в упадок и возрождаясь вновь. Многие европейские курорты зародились в эпоху Средневековья. Таковыми, например, были Карлсбад, бельгийский Спа, английские Харрогэйт и Танбридж Уэллс. В Европе функционировали не только традиционные лечебные местности с минеральными водами, грязями, морскими купаниями, благоприятными горноклиматическими условиями. Там были и такие курорты, которые не имели аналогов в России вплоть до 1930-х годов. Например, горнолыжные курорты Швейцарии, получившие распространение с 1860-х годов благодаря, что интересно, английским туристам .

Особенно близкой к российской системе управления государственными лечебными местностями оказалась прусская. Практически все государственные минеральные воды Пруссии находились в ведении министерства земледелия по отделению государственных имуществ. Только источники, расположенные среди казенных горных разработок пребывали в управлении горного ведомства. Все вопросы о возможности передать государственные минеральные источники в частную собственность отклонялись правительством (была разрешена аренда). Только розлив вод трех минеральных источников находился в частной аренде. Крупнейшим курортом Прусского Королевства был Эмс. Помимо финансирования из прусского государственного казначейства, курорт располагал собственным капиталом в 1 миллион немецких марок (что приближало Эмс к Кавказским Минеральным Водам, Управление которых имело свой особый денежный фонд). Однако Управление водами представляло собой своеобразную систему, состоящую из трех независимых одна от другой частей, объединенных под властью областного правления в Висбадене: 1)Управления комиссара вод, 2) Управления ваннами и 3) Управления источниками. Первое ведало вопросами внешнего благоустройства курорта, парками, курзалами и т.д. Комиссару на время сезона подчинялась местная полиция. Управление ванн во главе с инспектором заведовало ванными зданиями и казенными номерами для размещения приезжих. Управление источников было представлено конторой во главе с инспектором и осуществляло надзор над источниками и отправкой минеральной воды в бутылках. Технического персонала на месте не было. На прусском курорте Висбаден картина была еще сложнее. Здесь минеральные источники принадлежали не только государству, но и городу и частным лицам. Ванные здания (всего 29) почти все находились в частных руках. Управлял курортом директор вод, назначаемый городским управлением, но утверждаемый правительством. Вопросы расходования денежных средств на нужды курорта обсуждались предварительно в Курортной Депутации, состоящей из членов городского самоуправления. В Аахене источники и ванные здания принадлежали городу, однако ванны обычно находились в частной аренде. В предместье Аахена - Буртшайде источники и ванны являлись в основном частными.

В Королевстве Баварии (также в составе Германской Империи) располагался крупный правительственный курорт Киссинген. Он принадлежал баварскому правительству по министерству финансов и находился в ведении Королевского комиссара вод. Королевское ванное здание, солеварня и рассылка минеральных вод были переданы в частную аренду сроком на 25 лет. Помимо правительственных лечебниц в Киссингене было несколько частных санаторий и лечебных заведений.

Ярким примером государственного курорта, значительно развившегося благодаря заботам правительства, был курорт Эльстер в Королевстве Саксонии. Значительные прогрессивные изменения в его устройстве произошли в 1900-х годах, когда правительство построило образцовые ванные здания и виллы, обеспечило курорт хорошей канализацией. За несколько лет Эльстер превратился из исключительно женского курорта в известную далеко за пределами Саксонии здравницу. Число посетителей за период 1905-1910 годов выросло почти в 1,5 раза.

Весьма различались по форме собственности и моделям управления курорты Австро-Венгрии. Крупнейший в стране курорт Карлсбад (или Карловы Вары) со всеми источниками, лечебницами и парками принадлежал органам городского самоуправления. Все гостиницы независимо от формы собственности находились под контролем городского управления. Продажа минеральной воды была сдана в аренду частному лицу. Отдельной дирекции вод в Карлсбаде не было, и все бальнеологическое дело состояло в ведении городского Совета под председательством бургомистра. Когда правительство Автро-Венгрии в 1848 году попыталось вмешаться в вопросы расходования средств, полученных от курортных сборов, городское управление Карлсбада возмутилось, и был принят статут о праве Карлсбада распоряжаться курортной таксой по собственному усмотрению. Курорт Гисгюблер представлял собой частное владение со всеми его зданиями и сооружениями. Мариенбад принадлежал Тепльскому монастырю ордена премонстрантов. Монастырь пользовался доходами от эксплуатации ванных заведений и продажи минеральной воды. На время сезона создавалась специальная комиссия, решавшая вопросы порядка, благоустройства и размещения посетителей курорта. Курорт Теплиц находился в ведении одноименного города, который был не только лечебным местом, но и значительным центром промышленности. Во главе курортной отрасли городского хозяйства был поставлен особый инспектор, которому подчинялись смотрители и весь остальной персонал ванных зданий. Управление города также ведало фондом денежных средств курорта, расходование которого находилось под контролем правительства, как и на других минеральных водах Австрии.

Французская система управления минеральными водами с 1880-х годов отличалась стремлением к минимизации роли государства в этой области, несмотря на многочисленные возражения чиновников и специалистов против передачи государственных вод в частную аренду. Из 1200 известных целебных источников страны только на 7 курортах они принадлежали правительству. Из 7 правительственных курортов только Экс-ле-Бен управлялся самим правительством. Остальные 6 государственных курортов находились в частной аренде. Множество других курортов Франции находились в частной собственности, и правительство не особенно старалось контролировать их функционирование, поскольку во главе их стояли "видные и влиятельные избиратели, контроля вообще недолюбливающие". В то же время многое для обустройства французских лечебных местностей было сделано правительством (особенно Экс-ле-Бена, Виши, Пломбьера). И благодаря значительным положительным изменениям в отношении их благоустройства, французы к концу XIX столетия практически перестали ездить на заграничные воды. Следует также отметить, что во Франции была достаточно неплохо относительно других стран Европы разработана бальнеологическая наука. Так, при университете в Тулузе возникла первая бальнеологическая кафедра для подготовки курортных врачей. Для студентов-медиков организовывались образовательные экскурсии на пиренейские бальнеологические курорты.

Европейские курорты опережали российские по нескольким факторам конкурентоспособности: Так, на очень высоком уровне находился на европейских курортах общественный порядок. Там никакой речи не могло быть о пьянстве, различных буйствах и уличных драках. В то же время доктор П.Ф. Иорданов указывал, что в некоторых русских лечебных местностях в праздничные дни местное население "весьма навеселе", а в одном из курортных городов после окончания сезона винная лавка продавала водки на 700 рублей в день.

К концу XIX века курорты Западной Европы достигли весьма высокого уровня в отношении благоустройства и санитарного состояния. Здесь даже не было помехой и то, что некоторые из курортов являлись довольно крупными городами. Так, германский Аахен вместе с соединившимся с ним Буртшейдом имел население около 150 тысяч жителей, и при этом отличался замечательным санитарным состоянием, имел канализацию и хороший водопровод с прекрасной родниковой водой. Образцово было поставлено санитарное дело в австрийском городе-курорте Инсбруке. При населении свыше 50 тысяч человек, город был идеально чистым, располагал канализацией и водопроводом высокого давления. Значительное благоустройство знаменитого Карлсбада произошло во второй половине XIX века, во многом благодаря бургомистру Шефлеру. Большая часть из 1400 десятин городской земли была превращена в парки, устроена канализация, значительно расширена водопроводная сеть, сооружены превосходные курзалы и обновлен театр, построенный еще в 1788 году. В 1912 году по проекту французского инженера Э. Эбрара был построен роскошный международный отель "Империал" для приема состоятельной курортной публики. К 1913 году на вершину одного из высоких холмов проложили уникальную наземную канатную дорогу, каких в мире были единицы. Улицы Карлсбада не только регулярно убирались и поливались, но по ночам также мылись. Общая протяженность прогулочных дорожек в садах и парках составляла более 200 километров.

Однако сказать, что в Западной Европе все проблемы, связанные с санитарным благополучием и общим благоустройством, были решены - нельзя. Так, в образцовой Германии не был решен вопрос об устройстве деструкторов (мусоросжигателей). Знаменитая Ницца во Франции постоянно страдала от белой известковой пыли. Многие квартиры в старой части знаменитого города-курорта никогда не получали солнечного света из-за узости улиц. А рядом с казино протекал периодически пересыхающий горный ручей, в мутных лужицах которого все прачки Ниццы стирали белье. Аналогичная ситуация наблюдалась и в Сан-Ремо и других городах Италии, которым была свойственна "живописная грязь".

Достаточно успешно решался на западных курортах вопрос размещения больных и туристов. Даже маленькие лечебные местечки предоставляли посетителям самое разнообразное, но всегда чистое и благоустроенное жилье. Более обеспеченная публика могла селиться в роскошных виллах и дворцах. Приезжие со скромным бюджетом останавливались в просто обставленных меблированных домах и на дачах, которые при своей дешевизне являлись достаточно комфортабельными, но без излишнего убранства. Цены на жилье в Европе были гораздо более умеренные, нежели в России. Так, на курорте Дакс во Франции стоимость полного пансиона в лучшей гостинице составляла 7 франков в сутки (2 рубля 80 копеек). В Аахене (Германия) полный пансион во второстепенной гостинице - 3 марки (1 рубль 40 копеек). В Пятигорске за такую сумму весьма трудно было найти даже более-менее сносную комнату. В России только на Балтийском побережье и в Гаграх функционировали хорошо обустроенные гостиницы по приемлемой цене. Плохо развита была такая форма курортного жилья как пансион. В то же время дороговизне квартир на российских курортах имелось свое объяснение. Жилье облагалось высоким квартирным налогом в пользу казны, не считая однопроцентного оценочного сбора в городах.

Лучше, чем в России, на западных курортах обстояло дело с питанием. За провизией, которая доставлялась на тот или иной курорт, велся строжайший санитарный надзор. Так было в Карлсбаде, который потреблял свыше 2 миллионов фунтов (более 800 тонн) мяса ежегодно. Там все, поставленное на курорт, мясо проходило контроль на городской скотобойне. В Пятигорске мясо, овощи, фрукты и другие продукты питания продавались в антисанитарных условиях на рынке, где совершенно отсутствовали помойные ямы и ящики. В России много нерешенных вопросов было связано не только с надзором за провизией, но и с доставкой ее на курорты. На становившемся все более популярным Черноморском побережье Кавказа было чрезвычайно мало сельских жителей, которые могли бы снабжать курорты своей продукцией. Самые обычные продовольственные товары, такие как зелень, масло, картофель, скот, лес стоили втридорога, поскольку привозились из Новороссийска по бездорожью, царившему на побережье везде от Туапсе до Сухума. На весьма низком уровне развития стояло полевое хозяйство Кавказских Минеральных Вод, где оно не заходило "дальше сенокосов и культуры картофеля". Наконец, цены во многих курортных ресторанах были на уровне московских (по причине высоких налогов на готовые кушанья).

Однако не во всем европейские курорты находились на высоте в сравнении с российскими. К примеру, не лучше чем в России было поставлено европейское бальнеологическое дело. Лечебные здания Кавказских Минеральных Вод к началу XX века вполне сравнялись с лучшими ванными зданиями на крупнейших курортах Европы, уступая некоторым из них только в роскоши отделки. Во Франции на многих термальных станциях (курортах с термальными источниками) не было штатных химиков, геологов и врачей. Химический анализ источников проводился раз в несколько десятилетий, а если и проводился гораздо чаще, то результаты его не публиковались. В то же время на Кавказских Водах такой анализ проводился несколько раз в течение каждого сезона, и результаты регулярно публиковались. Видный организатор курортного дела И.Д. Яхнин, писал о том, что в Западной Европе курортная наука получила сравнительно небольшое распространение и развитие ввиду не лечебной, а развлекательной направленности многих крупнейших курортов.

Вообще в функционировании европейских курортов было немало недостатков. Там не всегда можно было получить качественную и адекватную врачебную помощь. Широкую огласку получил случай, произошедший на одном немецком курорте, где, якобы проявляя заботу о курортных больных из России, их направляли к русскому "доктору", который впоследствии оказался студентом второго курса.

Притом, что выбор доступного по ценам жилья на западных курортах был весьма значителен - само лечение и пользование лечебными учреждениями, парками и прочими курортными благами стоило достаточно дорого. На отечественных курортах, конечно, взимались курортные таксы и сезонные сборы, однако они были более умеренные и позволяли приезжающим пользоваться практически всем комплексом предоставляемых услуг. Так, на Кавказских Минеральных Водах покупка сезонного билета стоимостью в 3 рубля позволяла посещать парки, питьевые бюветы и слушать музыку на всех четырех группах. Для сравнения, в Экс-ле-Бене за переход через парк при ванном здании нужно было каждый раз платить по 30 сантимов (0,3 франка). Оплата за посещение бюветов взималась отдельно и составляла 3 франка (т.е. около 1 золотого рубля и 10 копеек). Отдельно оплачивались даже стулья в парке. В Карлсбаде каждый приезжий, остановившийся более чем на 8 дней, должен был уплатить две курортные таксы: одну - за лечение и другую - за музыку. При этом не имело значения, нуждается ли данный приезжий в музыке на курорте или нет. Кроме того, плательщики курортных такс были разделены на 4 категории исходя из их социального происхождения, а не материального достатка. И размер уплачиваемой лечебной таксы зависел от категории, к которой относился плательщик. На французских курортах все ванные и душевые кабины делились на три класса со значительно различающейся стоимостью (в России деления бальнеологических услуг на классы не существовало). Причем третьеклассные помещения отличались весьма низким уровнем благоустройства. Ванные помещения второго класса в Экс-ле-Бене были столь темными и душными, что получили у лечащихся название "ад". Министр А.С. Ермолов так охарактеризовал состояние ванных помещений низших классов: "...второй разряд обыкновенно очень плох, а третий - ниже всякой критики".

На модном французском грязевом курорте Дакс ванны пополнялись свежей грязью только один раз в неделю. Доктора сформулировали теорию, что каждый больной уносит ту порцию грязи, которая соприкасалась с его телом, с собой, поэтому риска распространения кожных заболеваний нет. Однако данная практика была нарушением не только принципов бальнеотерапии, но и элементарных правил гигиены и опрятности.

Еще одной особенностью западных курортов было то, что по крайней мере во Франции ванщики и ванщицы не получали вознаграждения от администрации курорта (как это было в России) и поэтому имели распространение случаи вымогательств. Обслуга ванных зданий требовала "чаевых" и часто вела себя грубо с посетителями не заплатившими их или заплатившими мало. Однако русская публика с ее щедростью и репутацией "широкого бросания денег" менее всего страдала от этого, в то время как расчетливые французы должны были выносить на себе последствия этих порядков.

Наконец, стоимость ванн на некоторых курортах (Карлсбад и др.) различалась в зависимости от времени суток. Самыми дорогими ванны были с 10 утра до 2 часов дня. Попытка введения подобной практики на Кавказских Минеральных Водах вызвала огромное количество нареканий, хотя преследовала целью не извлечение дополнительной прибыли, а более равномерное распределение посетителей ванн в течение светового дня. В среднем стоимость ванн на европейских курортах была значительно выше, чем в России. В переводе на российские деньги стоимость ванн в Европе составляла от 40 копеек до полутора рублей. В России - от 20 до 75 копеек, а грязевые - до 1 рубля.

В общем, дороговизна лечения и прочих курортных услуг при их, порой сомнительном, качестве перекрывала собой относительную дешевизну жилья на европейских курортах. Это делало данные курорты недоступными не только для небогатых россиян, но также и для жителей любой другой страны, не располагающих большими доходами. Поэтому многие курорты Германии, Франции и других европейских государств были ориентированы, прежде всего, на богатых иностранных туристов, и оставались недоступными даже для собственных малосостоятельных граждан. Из-за значительного наплыва состоятельной публики и чрезмерного развития увеселительных заведений, некоторые курорты перестали служить своему, еще недавно основному, предназначению - давать излечение больным. Таковы были Ницца и Монако, превратившиеся в один большой игорный дом. Между тем, для некоторых российских городов-курортов были также характерны не связанные с обслуживанием и удовлетворением нужд больных, экономические приоритеты. Так, например, Анапа была в первую очередь крупным центром виноделия и портом внутренней торговли, а уже во вторую очередь курортом. Крупным промышленным центром и портом была Одесса.

Курорты России и Первая мировая война. Значительные изменения внесла в развитие курортов России Первая мировая война. Доступ за рубеж для жителей страны оказался закрыт. Завсегдатаи немецких, французских, австрийских и швейцарских курортов устремились на отечественные. Нельзя сказать, что показатель посещаемости на курортах России по сравнению с довоенным уровнем стал расти (чаще всего было наоборот). Хотя в Старой Руссе, например, рост посещаемости наблюдался до 1916 года включительно. Но можно однозначно утверждать, что общественное значение отечественных курортов (находившихся вне зоны боевых действий) и объективно и субъективно в данный период увеличилось. То есть курорты не просто стали необходимы для оздоровления россиян, но обществом была также осознана значимость курортов.

В первый военный сезон, конечно, не обошлось без множества нареканий со стороны данной курортной публики по поводу обустройства отечественных лечебных местностей. Специалисты, проанализировав характер замечаний и действительное положение вещей, пришли к выводу, что в большей степени здесь вступал в силу стереотип "на Западе - все лучше". Причиной стремления некоторых российских граждан выехать на отдых за рубеж, специалисты называли в первую очередь не желание получить качественное и эффективное лечение, а потребность в смене обстановки. Для этого нужно было уехать туда, где иной жизненный уклад, иные порядки - т.е. за границу.

Война же предоставила русским курортам редкую возможность функционировать без иностранной конкуренции. Надо сказать, что возможность эта была использована во благо. Много было сделано за время войны для благоустройства уже существовавших лечебных местностей, исследовались на предмет наличия лечебных факторов новоприсоединенные к России территории (Трапезундский вилайет Турции, Галиция и др.). При Донском политехническом институте стараниями министерства торговли и промышленности в 1914 году (впервые в России) открылась кафедра минеральных вод и залежей целебных ископаемых. Было положено начало "демократизации курортного лечения", то есть, приняты меры для того, чтобы курорты стали доступными более широким слоям трудящегося населения, а не только представителям привилегированных сословий, как это было раньше. Развивать курортное дело в России понадобилось еще и для того, чтобы организовать эффективную помощь раненым на фронтах первой мировой войны. На многих курортах страны достаточно оперативно создавались госпитали и лазареты. Так, уже весной 1915 года на таком относительно небольшом курорте как Серноводск Терской области было около 1000 госпитальных мест. Крупнейшей госпитальной базой среди курортов располагали КМВ, о которых речь пойдет во второй главе.

К сожалению, не увенчались успехом попытки создать единый орган, который бы управлял курортами страны. В сентябре 1916 года было учреждено Главное управление здравоохранения. Ожидалось, что с 1 января 1917 года все курорты и минеральные источники перейдут в его ведение, однако Государственная Дума не утвердила императорский указ о создании Главного управления и оно прекратило существование во дни Февральской революции.

Тем не менее, произошедшие в 1917 году революции внесли свои коррективы в дальнейшее развитие и функционирование русских лечебных местностей, из-за которых многие положительные начинания 1910-х годов так и не были продолжены.

* * *

Дореволюционная Россия располагала значительным количеством курортов и лечебных местностей. Эти курорты и лечебные места различались как по уровню благоустройства (от "первобытных" до достаточно обустроенных), так и по административно-управленческому признаку. Из всех курортов страны наиболее крупными и благоустроенными были казенные, поскольку в условиях того времени лишь правительство могло направлять в развитие лечебных мест значительные средства и одновременно с этим не ожидать быстрого повышения доходности от них. Городам, земствам и частным лицам было обычно не под силу изыскивать необходимые ресурсы для развития курортов. Однако низкая культура населения курортных мест и недостаточно систематизированная и согласованная деятельность органов управления не позволяли даже казенным курортам встать в один ряд в вопросах благоустройства (особенно по санитарной части) со средними европейскими здравницами, не говоря уже о передовых.

Однако западные курорты не во всем опережали курорты России. И хотя на довольно высокий уровень были поставлены жилищный и продовольственный вопросы, благоприятными были санитарная обстановка и общественный порядок, тем не менее научная постановка бальнеологического дела и благоустроенность лечебниц, качество обслуживания курортных больных были не лучше, чем в России. А дороговизна лечения делала его недоступным даже для многих граждан европейских государств, что ориентировало западные курорты, прежде всего, на прием богатых иностранных туристов. По этой причине некоторые курорты вовсе утратили характер лечебной местности.

С началом Первой мировой войны, когда выезд россиян на западные курорты стал невозможен, русские лечебные местности получили редкую возможность развиваться вне конкуренции и она была во многом использована. Велось активное курортное строительство, развивались пути сообщения. Наметились определенные улучшения в санитарном состоянии лечебных местностей, и был принят соответствующий закон. Многое было сделано для "демократизации курортного лечения", т.е. представители непривилегированных сословий и малоимущих категорий населения получили возможность получать курортное лечение. В то же время система управления курортами огромной страны по-прежнему не была единой. Казенные курорты находились в ведении нескольких различных министерств. Многие важные вопросы развития тех или курортов решались губернаторами и другими государственными чиновниками на местах. Все это так и не позволило выработать единой стратегии по управлению курортами огромной страны, поэтому лечебные местности России вплоть до 1917 года развивались каждая по своему особому пути, и развитие это зависело в первую очередь от личности специалистов, работавших на благо здравницы.

1.3. Эволюция и череда трансформаций в управлении Кавказскими Минеральными Водами и городом Пятигорском до 80-х гг. XIX века.

Курорт КМВ в первой половине XIX века. Из всего множества курортов Российской империи конца XIX начала XX веков с точки зрения организации управления особый интерес представляют Кавказские Минеральные Воды (КМВ), которые в изучаемый период не только являлись крупнейшим и богатейшим в стране казенным курортом, но и имели в своем составе два города - Пятигорск и Кисловодск, которые территориально смыкались с соответствующими курортными группами КМВ.

В 1880-х годах КМВ уже бесспорно признавались лучшими в России по многообразию и эффективности минеральных источников и других природных лечебных факторов. Это требовало от государства повышенного внимания к вопросам административно-хозяйственного управления курортом. Однако населенные пункты, находившиеся за пределами курортных групп и казенных участков земли на КМВ, управлялись на основании законодательства того времени сообразно своему статусу. Таким образом, управление курортными группами и примыкавшими к ним поселениями (в частности, городскими) осуществлялось посредством совершенно разных административных органов. Такое "разделенное" управление заслуживает более детального рассмотрения.

КМВ как государственная лечебная местность на протяжении своей истории (с 1803 года) пережили несколько периодов, которые были связаны с довольно часто происходившими изменениями в структуре управления на местном, региональном и центральном уровнях.

История КМВ как лечебной местности, имеющей значение, признанное государством, началась 24 апреля 1803 года, когда император Александр I подписал рескрипт, обращенный инспектору Кавказской линии, "О признании государственного значения Кавказских Минеральных Вод и необходимости их устройства". В рескрипте предписывалось приступить к устройству заведений, необходимых для проживания больных и лечения водами. Инспектор Кавказской линии (он же - Астраханский военный губернатор и главнокомандующий в Грузии) князь П.Д. Цицианов первым возглавил региональный уровень государственного управления Водами. Именно ему было поручено составить сметы необходимых работ по обустройству курорта для того, чтобы государственное казначейство выделило необходимые средства. В том же 1803 году император командировал на Воды архитектора Н.А. Львова, дабы тот составил свои соображения по поводу того, как следует правильно обустроить ванны для лечения больных горячими водами горы Машук.

На региональном уровне Водами в 1800-х годах ведал также командующий на Кавказской линии. В 1809 году эту должность исполнял генерал А.П. Тормасов (он же - управляющий гражданской частью в Кавказской губернии), который поручил военному инженеру Г.Е. Фелькерзаму составить проекты курортов при Горячих и Кислых Водах. Составленные Г. Фелькерзамом проекты были доработаны в Петербурге архитектором Ф. Руска, а затем прошли еще довольно сложный путь (переделаны инженер-полковником Гельмерсеном, рассмотрены Александром I, доработаны генерал-штаб-доктором В.П. Крейтоном), занявший в общей сложности 3 года. Начавшаяся в 1812 году Отечественная война отсрочила начало казенного обустройства Вод. Этот пример показывает, насколько серьезно правительство относилось к проектам обустройства нового курорта, и в то же время подвергало их прохождению через многочисленные инстанции, что весьма затягивало их реализацию, а то и отменяло ее.

На центральном уровне вопросы управления новообразованным курортом перешли с самого начала к Медицинской коллегии министерства внутренних дел, а в 1811 году вся медицинская часть была передана в ведение министерства полиции. Правда, по прошествии нескольких лет этот шаг был признан неудачным и данная сфера компетенции вернулась в ведение МВД.

Медицинская коллегия МВД направила на КМВ первого сезонного врача, профессора Г.И. Сухарева, который руководил лечением больных на Водах. Сезонные врачи составляли прообраз местного уровня управления КМВ до введения в 1812 году должности смотрителя Вод. Однако важно понимать, что сезонный врач ведал только медицинскими вопросами, а остальные вопросы развития курорта в его компетенцию не входили. Смотритель представлял собой несколько более совершенный уровень организации местного административного управления. Именно учреждение должности смотрителя считают началом управления КМВ на местном уровне. Институт смотрителей просуществовал до 1840-х годов, однако его роль значительно снизилась с 1820-х годов. Смотрители на оперативном уровне управляли всем спектром вопросов функционирования молодого курорта, особенно проявляя заботу о санитарно-врачебных стоянках и удобствах посетителей КМВ.

Практикующих врачей на сезон определяла губернская врачебная управа по согласованию с генерал-губернатором. Врачебная управа также контролировала всю военно-медицинскую службу на КМВ, а последняя представляла собой одну из важнейших составляющих функционирования курорта (до 1860-х годов более половины лечившихся на Водах составляли военные). Однако войсковые лекари госпиталей были подчинены и шефам полков, а также военным инспекторам, а верховный (центральный) уровень по этой линии управления представлял Главный инспектор медицинской военной части. Многоведомственность управления курортом вообще соответствовала общему положению в Кавказском крае. Так, чтобы проехать на КМВ, путнику следовало предъявить подорожную в полиции, прописать ее у коменданта, послать к почтмейстеру, затем к станционному смотрителю. После этого следовало наведаться к другим должностным лицам: дежурному штаб-офицеру, плац-адъютанту и казачьему уряднику.

В 1803-1816 годах все затраты на обустройство курорта восполнялись за счет средств Кавказской губернии и частных лиц. Роль центрального уровня управления в данный период ограничивалась лишь командированием ученых-врачей для изучения свойств минеральных источников и составления рекомендаций по необходимому благоустройству курорта. Строительство домов для проживания курортной публики и примитивных помещений для приема ванн осуществлялось на первых порах частными лицами. Первые жилые дома близ источников появились в 1812 году. Только в 1813 году по проекту В.П. Крейтона на частные пожертвования были возведены казенные Александровские ванны и построена дорожка к ним. Как за казенным, так и за частным строительством на Водах, вел надзор первый постоянный архитектор Горячих Вод С.Д. Мясников. Он же занимался перспективной планировкой Горячеводского поселения с четким делением на кварталы и раздачей участков под застройку. Внешний облик зданий, вне зависимости от того, кому они принадлежали, должен был соответствовать "Собранию образцовых фасадов", изданному в 1812 году.

Знаковым моментом в истории управления Водами стала передача его в ведение главноуправляющего в Грузии и командующего особым Кавказским корпусом, известного генерала А.П. Ермолова (1816 год). Благоустройство Вод пошло более быстрыми темпами. Ермолов уделил самое пристальное внимание развитию курорта, и в 1822 году по его инициативе была учреждена Строительная комиссия - первая правительственная организация, которая представила местный уровень управления Водами. Состояла строительная комиссия из специалистов: двух архитекторов (братья Джузеппе и Джиованни Бернардацци), одного врача, одного аптекаря. Таков был постоянный состав комиссии. Остальные специалисты могли назначаться А.П. Ермоловым (лично которому комиссия была подотчетна до 1826 года) из различных ведомств в случае необходимости.

При А.П. Ермолове впервые начали выделяться средства на обустройство КМВ из государственного казначейства. До того момента центральный уровень управления никакой финансовой подпитки курорта не осуществлял. В 1819-1821 годах появилось второе казенное ванное здание - Ермоловское, выстроенное в стиле классицизма. После 1822 года уже Строительной комиссией была осуществлена постройка нескольких важных для Горячих Вод каменных зданий - ресторации (гостиницы и зала для балов, концертов и т.п.), Николаевских ванн, Скорбященской церкви, дома для неимущих офицеров и пр.

Нельзя недооценивать роль начальников Кавказской области в организации текущей деятельности по благоустройству курорта. Среди них особенно выделяется личность генерала Г.А. Емануеля. При нем в 1829-1835 годах было проведено широкомасштабное озеленение Горячих Вод (название Пятигорска до 1830 года). В 1835 году для решения проблемы озеленения берегов реки Подкумок была создана "садовая школа", иначе называвшаяся "казенным садом".

Во второй половине 1830 - начале 1840-х годов темпы благоустройства КМВ несколько снизились. Министерство внутренних дел сосредоточилось на поиске новой, более действенной формы управления курортом. Заинтересованность делами курорта проявляли и крупные чиновники регионального уровня. Командующий Кавказской линией П.Х. Граббе инициировал учреждение новой местной правительственной организации под названием Дирекции Вод. Однако объединить под ее управлением распорядительную, строительную и врачебную части не удалось.

Министерство внутренних дел в 1842 году создало правительственную ученую комиссию для тщательного исследования минеральных источников и выработки системы управления Водами. Работа комиссии длилась не один год, и ответ на вопрос о дальнейшем пути управления курортом стал ясен не сразу. В 1844 году было образовано Кавказское наместничество, и наместник М.С. Воронцов провел два лета (1845-1846 годы) в Кисловодске. Наблюдая несогласованность и застой в работе, злоупотребления чиновников, он инициировал вопрос о передаче КМВ в непосредственное управление наместника. В 1846 году состоялась фактическая передача (высочайше утверждена в мае 1847 года) КМВ вместе с капиталом в 138900 рублей в ведение наместника Кавказского М.С. Воронцова. Так начался еще один короткий период, когда курорт развивался весьма динамично.

Воронцов упорядочил структуру управления и сделал ее более централизованной. Он стал учредителем нового государственного органа управления КМВ - Дирекции Кавказских Вод, высочайше утвержденной 29 мая 1847 года. Созданная им Дирекция Вод насчитывала 62 штатные должностные единицы. Директор наделялся правами военного губернатора. Главный архитектор Вод подчинялся ему, однако назначался лично наместником. Воронцов видел новый орган местного административного управления курортом как соединяющий в себе различные службы (строительную, хозяйственную, медицинскую). Поэтому ему пришлось идти на компромисс с министерством внутренних дел, потребовавшим в таком случае введения в штат Дирекции большого количества должностей, чтобы представители различных ведомств были в ней представлены . Это стало причиной громоздкости Дирекции.

Успехи воронцовского периода на КМВ и, в частности, в Пятигорске были очень значительны. В Пятигорске появились фундаментальные Михайловская и Елисаветинская галереи при источниках минеральной воды, проложена новая дорога на вершину Машука, окончен, начатый при Г. Емануеле, водопровод от горы Бештау, расчищен парк вокруг Михайловской галереи. Между группами КМВ началось регулярное сообщение посредством дилижансов.

Однако когда в 1854 году М.С. Воронцов покинул Кавказ, деятельность Дирекции ослабла. Она оказалась неспособной эффективно действовать без чуткого руководства со стороны своего высшего руководителя. Казенное управление того времени показало низкую эффективность также по причине высокой степени бюрократизации, которая выражалась в подавлении всякой инициативы, не исходящей от правительственных кругов.

КМВ в период контрагентства. В начале 1860-х годов правительство начало сокращать свои промышленные и иные предприятия и стремилось передать их в аренду или совершенно уступить частным лицам и компаниям. Содержание КМВ и других крупных здравниц казалось государству убыточным, а курс на либеральные реформы, взятый государством, требовал больших затрат. С середины XIX века казенное строительство на КМВ значительно сократилось. Большие затраты казенных средств на функционирование курорта не оправдывали себя. Поэтому правительство решило сдать КМВ в аренду, в надежде, что частный предприниматель выведет лечебную местность из кризисного состояния. В 1861 году был заключен договор между наместником Кавказским князем А.И. Барятинским и контрагентом Н.А. Новосельским о передаче последнему в частное содержание Кавказских Минеральных Вод вместе со всем капиталом и казенным имуществом при них сроком на 8 лет. Контрагент получал право распоряжаться доходами от КМВ, однако обязывался содержать в исправности принятое им по описи казенное имущество и своевременно производить ремонт зданий и сооружений. Таким образом, уже к 1862 году КМВ перешли в частное содержание. Общая стоимость сооружений при Водах, переданных Н.А. Новосельскому, составила 257614 рублей. Необходимо отметить, что передаче курорта в аренду частному лицу целиком, предшествовала практика сдачи в аренду казенных гостиниц, ресторанов и омнибусного сообщения на КМВ купцу А.П. Ноитаки (Наитаки). Так что эксперимент с контрагентством был не совсем в новинку для правительства, однако отличался, безусловно, масштабами передаваемого арендатору имущества.

Первоначально контрагенту предоставлялась большая самостоятельность. Он был подотчетен только наместнику Кавказскому, что давало возможность проявлять инициативу и действовать более оперативно. Новосельский пригласил в качестве директора вод известного врача С.А. Смирнова, который усилил медицинскую направленность в управлении курортом и отстранил бывших сотрудников казенного управления от работы. На Водах были назначены постоянные врачи, начался курортный прием льготных больных. В контрагентство Новосельского были отремонтированы и благоустроены ванные здания (в первую очередь Николаевские и Теплосерные), Казенная гостиница, установлены скамейки для гуляющих и беседки для музыкантов в парках и на бульварах, избавлен от заболоченных участков казенный сад и в нем устроены оранжереи. Недостаток фармацевтических пособий вынудил контрагента открыть в Пятигорске новую аптеку. С 1863 года начался еженедельный выпуск газеты "Листок для посетителей Кавказских Вод" - первого периодического информационно-справочного издания на КМВ.

За период контрагентства Новосельского удельный вес военных среди курортной публики снизился с 55% в 1862 году до 35% в 1870 году, т.е. произошло превращение КМВ из военного курорта в, преимущественно, гражданский.

Перед окончанием срока контрагентства Новосельского правительственная комиссия под председательством действительного статского советника Н.И. Барановского наметила ряд мер по дальнейшему развитию КМВ и выработала новые условия аренды курорта. После истечения срока аренды КМВ Новосельским в Главное Кавказское Управление поступило три предложения о передаче Вод: от московских предпринимателей, от города Пятигорска и от статского советника А.М. Байкова. Кавказское Управление заключило контракт с последним, так как признало предложение Байкова "более гарантирующим успешное развитие Кавказских Минеральных Вод". Контракт был заключен в марте и вступал в силу с 1 декабря 1870 года. К неоспоримым заслугам Байкова можно отнести то, что он добился объединения в составе Терской области всех курортных групп КМВ (Пятигорск и Железноводск находились до того в составе Ставропольской губернии). При нем были благоустроены ванные здания (правда, по мнению гидрогеолога Л. Дрю, их количество на КМВ превышало необходимое), строились гостиницы и дороги, был устроен телеграф между группами. Контрагент А. Байков и доктор М. Милютин на свои личные средства открыли лечебницу Св. Ольги на 10 кроватей исключительно для бесплатного лечения малоимущих больных.

Не оставлял контрагент без внимания доставшиеся ему от прежней дирекции и требовавшие тщательного ухода зеленые насаждения: курортные парки на группах, а также бульвар длиной 385 сажен, Николаевский цветник, казенный сад, Емануэлевский парк и еще 2 бульвара в Пятигорске. Он также добился того, что правление Ростово-Владикавказской железной дороги взяло на себя обязательство связать КМВ с железной дорогой посредством шоссе. И самое главное - Байкову удалось добиться ассигнований (79 тысяч рублей) на производство гидрогеологических исследований и разведок. Кроме того, в 1880 году КМВ впервые стали рентабельным курортом, то есть пересекли тот порог до которого затраты на развитие и функционирование превышали доходы от эксплуатации. В 1883 году в Пятигорске было 3 гостиницы для курсовой публики (не считая удобно обставленных частных номеров), почтовая контора, почтовое отделение на Николаевском вокзале, телеграф, казенные библиотека и читальня, химическая лаборатория для специалистов и врачей. За время контрагентства Байкова значительно увеличилось количество посетителей КМВ. Если в 1869 году курорт принял менее 600 человек, то в 1883 году уже 4290.

В первые несколько лет контрагентства А.М. Байков пользовался значительной свободой действий, как и его предшественник, однако с 1875 года ему пришлось действовать в совершенно иных условиях. От прежних широких прав контрагента за А.М. Байковым осталось только содержание хозяйственной части КМВ. Все важнейшие вопросы благоустройства курорта перешли к администрации Терской области, а затем непосредственно к начальнику образованного в 1881 году Пятигорского округа. Произошел переход от самостоятельного управления Водами со стороны арендатора к ограниченному исполнению контракта при ежедневном контроле. Полуофициальная контора Вод (дирекция) превратилась из организации, "всегда открытой для правительственных лиц", - в контору А. М Байкова, лишенную всякого официального значения и действующую лишь на общем коммерческом основании. В 1883 подошел к концу срок аренды КМВ А.М. Байковым. При этом лечебная база (особенно сами источники) курорта нуждалась в коренном переустройстве. Программы переустройств на КМВ, составленные гидрогеологами Ж. Франсуа и затем Л. Дрю остались не только не реализованными, но и не изложенными в достаточно аргументированной форме. Недостаток программы Ж. Франсуа заключался в том, что при всем своем опыте и осведомленности, он не смог твердо обосновать ее геологическими исследованиями. Виной этому были не личностные качества гидрогеолога, а административно-бюрократические барьеры, исходившие от казенной комиссии. Исследователю не хватало квалифицированных кадров для осуществления необходимых изысканий. Наряду с программой Ж. Франсуа по улучшению КМВ на рубеже 1870-1880-х годов существовали и другие. Всего проектов преобразования КМВ было пять. Среди них "административный" проект начальника Терской области генерал-адъютанта Свистунова. Начальник Терской области видел в качестве главных нужд КМВ (которые обратились из военного курорта в, преимущественно, гражданский) ассенизацию, обеспечение больных удобными квартирами и сообщением, организацию доступных по цене и соответствующих условиям лечения развлечений. Существовавший в то время в Тифлисе комитет по устройству Кавказских минеральных вод следовало заменить, по мнению Свистунова Местной исполнительной комиссией под председательством начальника Терской области с командированием к ней специалистов по разным отраслям от наместника Кавказского. Расходы на устройство всех четырех групп КМВ составляли, согласно плану Свистунова, 4 миллиона рублей. Причем, автор проекта считал, что частный капитал здесь помочь ничем не может и расходы должны производиться за счет казны.

Главное Управление наместника не смогло оценить, чей проект более заслуживает внимания, поэтому отстранилось от решения данной задачи. В сентябре 1881 года собранное Свистуновым в Пятигорске совещание врачей признало его проект наиболее целесообразным.

Ввиду задержки Л. Дрю отчета, МВД в 1883 году решило продлить с Байковым контракт еще на 1 год. Поскольку к концу 1883 года гидрогеологом по-прежнему не было предоставлено полного отчета о необходимых работах и их стоимости, высшие органы государственной власти задумались об эффективности контрагентства как формы эксплуатации КМВ.Л. Дрю в отчете по КМВ, написанном в Париже в июне 1883 года, излагал свою программу переустройства источников, бальнеологических заведений (в том числе для неимущих), и даже высказался о том, что необходимо разделить КМВ и раздать их "погруппно" отдельным компаниям. Однако никаких финансовых расчетов стоимости переустройств в отчете не содержалось.

Никакого итогового письменного отчета о ведении хозяйства КМВ при Байкове составлено не было. Поэтому отчет Л. Дрю и другие носили характер предположения. Хотя отмечалось, что "управление водами для казны обошлось не только без субсидии, но даже оказался и небольшой излишек". С 1818 по 1881 годы правительством на содержание и развитие КМВ было потрачено немногим более 3,7 миллиона рублей. Из них свыше 2,5 миллионов составляли субсидии и расходы на содержание администрации. Менее 1/3 средств за 63 года было направлено на устройство вод и ремонт существующих сооружений - в среднем по 19 тысяч рублей в год. Не стоит забывать и о том, что для возмещения затрат за казенный счет А.М. Байкову приходилось отчитываться за каждую потраченную копейку. Сохранились многочисленные рапорты контрагента, счета по устройству бальнеологических заведений, сметы и описи проведенных работ. Поэтому то, что некоторые современники (С.А. Смирнов, В.В. Святловский и др.) считали А. Байкова коммерсантом, думающим лишь о прибыли, представляется не вполне объективным.

Государственным Советом было замечено, что "несовершенство" контрагентства как порядка содержания минеральных источников происходило от совмещения в одних руках по существу различных обязанностей и задач. По мнению Государственного Совета, проблема была в смешении устройства курорта во врачебном отношении с "хозяйственной и промышленной стороной предприятия". Государственный совет также отверг идею о том, чтобы передать курорт в управление врачам ("казенному управлению врачей"). Это заставило бы врачей взять на себя решение задач не только медицинского, но и непрофильного для них хозяйственного характера, что обошлось бы казне слишком дорого. Наиболее оптимальный вариант был найден. МВД по высочайше утвержденному решению Государственного Совета командировало на КМВ должностное лицо со званием правительственного комиссара для принятия курорта во временное управление до заключения договора с новым контрагентом.

Город Пятигорск в 1830-1884 гг. В начале 1884 года, когда процедура передачи КМВ в исключительное ведение и управление со стороны государства окончательно завершилась, курортный город в регионе был только один. Это Пятигорск, получивший статус окружного города еще 14 мая 1830 года согласно указу Правительствующего Сената.

В 1824 году А.П. Ермолов указал Александру I на то, что город Георгиевск, бывший административным центром округа в то время, являлся местом достаточно нездоровым, из-за чего был даже прозван "кладбищем титулярных советников". Идея Ермолова заключалась в том, чтобы перенести окружной центр на Горячие Воды, где климат был гораздо более благоприятным. Для этого необходимо было образовать поблизости от Горячеводска городское поселение.

С самого своего зарождения город, получивший название Пятигорск, имел важное административное значение. Уже с 1 августа 1830 года в Пятигорске в специально нанятых помещениях открылись окружные присутственные места (учреждения), переведенные из Георгиевска. В Пятигорск переселились также некоторые жители Георгиевска и для обустройства на новом месте получили пятилетнее освобождение от податей, продленное затем еще на пять лет. Однако в 1834 году министр внутренних дел признал возможным обложить домовладельцев города, сдающих квартиры приезжим, специальным сбором до 3 копеек с каждого доходного рубля на содержание полиции и затрат на другие городские нужды.

Пятигорск изначально обустраивался по плану, составленному архитектором Дж. Бернардацци (был членом образованной в 1827 году генералом Г.А. Емануелем по поручению А.П. Ермолова специальной комиссии для планирования нового города). В августе 1830 года застройка города временно приостановилась из-за эпидемии холеры. Население Пятигорска в то время насчитывало только 300 постоянных жителей, проживавших в 269 домах. В 1833 году командующий Кавказской линией А.А. Вельяминов подверг резкой критике планировку Пятигорска, осуществленную Строительной комиссией, найдя, что улицы города слишком узки, а усадьбы - тесны. Главнокомандующий на Кавказе Г.В. Розен поддержал Вельяминова и в конце года Николай I остановил выполнение застройки по плану Строительной комиссии и распорядился о составлении нового плана застройки города. В 1836 году полковником П.П. Чайковским был представлен новый план Пятигорска (с дополнениями, выполненными Г.В. Розеном) с теми же размером усадеб и шириной улиц, но с учетом правил фортификации и выраженным оборонительным характером. В июне 1836 года план утвердил император.

Правовой основой деятельности городских органов в России в ту пору все еще была Грамота на права и выгоды городам Российской империи, введенная Екатериной II в 1785 году. Однако Грамота действовала наряду с целым рядом других правовых актов. Зачастую их положения противоречили многим пунктам Грамоты. С 1827 года на Кавказе действовало "Учреждение для управления Кавказской областью". Согласно ему в многолюдных городах управление вверялось думам, а в малолюдных - городским старостам. Управление Пятигорска по состоянию на 1830 год осуществляли городничий (полицейский чин, представлявший гражданскую власть) с полицейской частной управой и Пятигорский комендант (военный чин). Городничий вел смету города и отправлял ее на рассмотрение в Кавказское правление, которое, в свою очередь, направляло смету для реализации Пятигорскому окружному начальнику. Источники городских доходов поначалу были определены очень пространно. В 1831 году пятигорский предводитель дворянства направил прошение окружному совету с тем, что горожане не могут держать повинности, так как население города представляют в основном вдовы с детьми чиновников и военных. Тушение пожаров было объявлено обязанностью самих жителей. Пятигорский начальник отказался от учреждения вспомогательного городского капитала за неимением средств. А вопросы благоустройства вообще требовали безотлагательного решения. Первая попытка городских властей заставить жителей заменить камышовые крыши домов железными или тесовыми потерпела неудачу, поскольку жители в 1833 году направили жалобу в МВД с тем, что у них денег на закупку материала.

Только к 1836 году городские финансы стали выходить из зачаточного состояния. Население Пятигорска уже превысило 1500 человек, причем насчитывалось уже 137 купцов третьей гильдии. Появились харчевни, торговые лавки, ремесленные мастерские. Доход города в 1837 году составил 3540 рублей. Тогда же были избрано новое городское управление в лице городского головы и его канцелярии. Городской голова составлял годовые ведомости, которые утверждались областным советом, а затем направлялись частной полицейской управе на исполнение. Именно 1837 год считается датой, когда было четко разделено управление городским поселением Пятигорска и курортом.

В 1839 году купцы и мещане города подали прошение окружному начальнику об учреждении словесного суда, чтобы последний занимался вопросами городского хозяйства, соотношения доходов и расходов, а также разбором различных споров и претензий. Результатом этого стало то, что в 1843 году по указу Правительствующего Сената была открыта ратуша в городе Пятигорске, в компетенцию которой вошло все, что было связано с городскими доходами и расходами.

В 1842 году в городе насчитывалось 2324 жителя, 46 каменных, 244 турлучных и 110 деревянных домов (кирпич как материал для постройки домов прижился только во второй половине столетия, а до этого использовался для постройки печей и небольших хозяйственных сооружений). Большая доля деревянных домов привела к крупному пожару в Пятигорске в 1836 году, когда по невыясненной причине сгорело 26 жилых зданий. Доход города в 1842 году составил 4000 рублей серебром. Исправно работала полиция. Поскольку переселяющимся в Пятигорск были дарованы льготы в уплате налогов и сборов, то торговля города оживилась. Купцов насчитывалось 245 душ, мещан - 108. Два раза в неделю бывали рынки, а в июле ярмарка. Многое для украшения и благоустройства Пятигорска сделал еще на заре его истории (к 1831 году) как городского поселения генерал Г.А. Емануель. При нем были устроены бульвары, цветники, разбит новый парк, построены 2 дома для неимущих. Однако бурное начало развития Пятигорска с 1840-х годов стало замедляться. Одним из наиболее важных событий в жизни города в этот период стала закладка кафедрального собора в 1847 году, который был освящен только 20 с лишним лет спустя, уже при контрагенте КМВ Н.А. Новосельском. Городских доходов не хватало на решение даже самых насущных проблем поселения (пожарную часть и пр.). Проблему содержания нищих и убогих в учреждениях приказа общественного призрения решили через установку "кружки" у Скорбященской церкви, в которую собирались частные пожертвования. В связи с таким финансовым положением, гражданский губернатор предложил уездному начальнику сформировать комитет по увеличению городских доходов. В результате работы комитета обнаружилось, что две из трех бань, стеариновый завод, водяная мельница, многие торговцы посудой и пищевыми продуктами на городском базаре вообще не облагались налогами. Городской землей нередко пользовались в своих интересах неизвестные лица, притом совершенно бесплатно. Зато в 1842 году купец Н. Челахов жаловался, что Пятигорский городской голова самовольно усмотрел в доход города с его лавок 236 рублей, хотя ранее купец платил по 163 рубля в год.

Экономическую жизнь города в этот период немного оживило учреждение в 1851 году двух ярмарок - Сретенской (2 февраля) и в честь происхождения честных древ креста (1 августа).

В 1860-х годах последовала очередная реформа городского управления на территории Предкавказья. Указом от 13 апреля 1866 года упразднялись магистраты и ратуши. В Ставрополе и Пятигорске они были переименованы в градские думы. В их ведение переходили вопросы городского хозяйства. Бургомистры и ратманы упразднялись и вместо них назначались по два выборных гласных от сословных обществ.

Согласно законодательству городам позволялось учреждать банки для обращения своих средств или оборачивать их в других банках. Это была важная мера для улучшения финансовой ситуации в городах. В Пятигорске городской общественный банк с основным капиталом в 10 тысяч рублей (из городских запасных сумм) открылся в 1869 году. Доходы от его деятельности делились на три равные части и шли на: а) составление резервного капитала, б) городское хозяйство и благоустройство, в) городскую благотворительность.

В марте 1872 года по решению наместника Кавказского в городе Пятигорске вступило в действие Городовое положение 1870 года. Деятельность городских органов общественного управления контролировал губернатор. Председатель городской думы одновременно возглавлял городскую Управу и был городским головой. В компетенцию думы и управы входили вопросы строительства городских объектов, благоустройства, принятия хозяйственных, санитарных, пожарных мер, попечения о народном здравоохранении и образовании. В 1870-х годах произошли некоторые улучшения в городском хозяйстве. Устраивались дороги, организовывалось освещение города.

В мае 1874 года по решению Государственного Совета весь Пятигорский уезд был выделен из состава Ставропольской губернии и включен в состав Терской области под названием Пятигорского отдела. В это время население Пятигорска значительно увеличилось за счет крестьян-переселенцев из различных российских губерний. Таковы были последствия крестьянской реформы. Переселенцы чаще всего нанимались в качестве прислуги курортной публике.

В конце периода контрагентства жители Пятигорска жили во многом за счет доходов от торговли и сдачи в наем квартир приезжающим на курорт. В путеводителе "Пятигорские и с ними смежные минеральные воды" (М., 1881) говорилось "Принцип быстрой наживы охватывает все население Пятигорска, начиная от извозчиков и кончая содержателями гостиниц и домовладельцами и т.д. Средняя ежемесячная плата за комнату в удобном месте полагается от 60 до 100 рублей, но помещающиеся далеко не находят в них удобств за соответствующую цену. В особенности все жалуются на прислугу, привыкшую к постоянным поборам за всякого рода услуги". В то же время в городе имелся ряд более-менее благоустроенных частных гостиниц и квартир с меблировкой. Особенно много таких частных гостиниц было по обеим сторонам бульвара (в домах Пожидаевой, Унтиловой, Атабекова, Ходжаева и др.). Однако многие из сдававшихся номеров и квартир находились в неудовлетворительном состоянии. В частных гостиницах отсутствовали ватерклозеты, умывальники. Кровати часто находились в неисправном состоянии. Матрасы были жесткие, а меблировка "разнокалиберная", состоявшая из старых диванов, обитых новым кретоном, и кресел "времен Очакова и покоренья Крыма". Еще одним недостатком таких квартир являлась их дороговизна. Однако она, как объяснял городской голова Пятигорска Н.П. Архипов, была вызвана высоким квартирным налогом в пользу казны и однопроцентным оценочным сбором, который взимался отдельно.

Не очень благополучно обстояло дело с продовольствием и питанием в Пятигорске. Стоимость обедов практически не отличалась от московской, хотя сырые продукты были значительно более дешевые, но далеко не всегда доброкачественные. Это также объяснялось высоким налогом на готовые кушанья, которые уплачивали в пользу города рестораны и кухмистерские. Овощи, зачастую, были плохими, а мясо довольно жестким и непитательным. Большинство продававшихся кахетинских вин вызывали желудочно-кишечные катары у посетителей вод. Садоводство, виноделие, огородничество и пчеловодство пребывали в Пятигорске на очень низком уровне, а дороги в Кабарду и другие важные районы сельскохозяйственного производства были плохи. В этом крылась причина дороговизны и низкого качества продовольствия.

* * *

Оценивая ход трансформаций в управлении КМВ, следует выделить следующие моменты. Начиная с самого зарождения КМВ в 1803 году и до возвращения курорта в полное ведение государства, схема управления здравницей прошла целую череду трансформаций, которая была связана с многочисленными структурными изменениями в центральных, региональных и местных правительственных органах. Политика государства, направленная на развитие курорта, неоднократно менялась на стратегическом, тактическом и оперативном уровнях. "Разделенная" схема управления городом-курортом Пятигорском сложилась не сразу после получения Пятигорском городского статуса, а стала результатом эволюционного развития системы государственного управления курортом. Изменения, которым многократно подвергалось управление КМВ не всегда носили эволюционный характер. С середины 1850-х годов шаги правительства, направленные на централизацию и децентрализацию курортного управления выглядели непоследовательно. Сначала правительство осознало финансовую неготовность содержать такой крупный курорт как КМВ. Вскоре, однако, выяснилось, что правительство не может дать арендатору столько свободы в управлении здравницей, сколько было изначально заявлено. Неэффективность контрагентского управления, у которого были "связаны руки", привели к реставрации прежних принципов управления. Только новая казенная администрация не получила такого "раздутого" штата должностных лиц как при М.С. Воронцове. Так начался период, вошедший в историю как "комиссариатство".

Город, хотя и имел с 1837 года свое особое управление, до 1870-х годов не получил никакого опыта самостоятельного решения вопросов благоустройства. Это было прерогативой и заботой государственных органов регионального уровня (начальника Кавказской области, начальника Пятигорского округа, гражданского губернатора и т.д.). Лишь начало функционирования городского общественного управления в Пятигорске по Городовому положению 1870 года, открыло для городской общественности возможности широкой инициативы в решении различных вопросов социально-экономического развития городов. Это стало хорошей, но трудной школой для горожан, не имевших достаточных навыков самоуправления.

* * *

В качестве общего вывода по главе, следует отметить, что города, курорты и города-курорты Российской империи были чрезвычайно разнородны и многообразны. Их роднила между собой в конце XIX - начале XX веков незрелость городского общественного управления и отсутствие давней традиции курортного дела. Россия, в которой до 1717 года не было ни одного курорта, не могла встать в один ряд в данном вопросе с такими странами Европы как Германия, Австрия и Франция. Также она не могла быть на равных по организации, скажем, народного образования с такой страной как Швеция, (где еще королевским указом 1686 года всем без исключения гражданам надлежало учиться грамоте), а по городской санитарии с Англией (где во многих городах имелась канализация). И городское управление, и администрирование лечебных местностей осуществлялись с ориентацией на европейский опыт. Как в одной, так и в другой сфере субъектам управления приходилось преодолевать трудности, которые для стран Европы ушли в историю еще в XIX веке. Однако уже в начале XX века благодаря деятельной позиции субъектов управления в обеих сферах были достигнуты значительные успехи. Даже Первая мировая война, ухудшив с одной стороны материальные условия жизни, дала городскому общественному управлению больше самостоятельности (а частной инициативе больше простора), отечественным здравницам же - возможность функционировать без конкуренции со стороны западных курортов и обслуживать все более широкие слои населения благодаря "демократизации" курортного отдыха и лечения. Развитие схем управления КМВ (в том числе и Пятигорска) шло в русле общероссийских тенденций. Частые трансформации различных уровней управления курортом, а также экспериментирование государства с централизацией и децентрализацией власти в этом вопросе, затрудняли планомерное развитие здравницы. Только пристальное внимание отдельных государственных деятелей к вопросам развития курорта позволяло короткими рывками устранять накопившиеся проблемы.

ГЛАВА 2. КУРОРТНЫЕ ГОРОДА КАВКАЗСКИХ МИНЕРАЛЬНЫХ ВОД В КОНЦЕ XIX - НАЧАЛЕ XX ВЕКА:
ИНТЕРЕСЫ НАСЕЛЕНИЯ И НУЖДЫ КУРОРТА

2.1. Город-курорт Пятигорск в период комиссариатского управления

Начало деятельности новой казенной администрации КМВ. Когда в начале 1884 года передача курорта от частного арендатора в полное управление государственных органов завершилось, то изначально не предполагалось, что КМВ надолго останутся в казенном управлении. Первая инструкция правительственному комиссару КМВ, утвержденная министром государственных имуществ в 1885 году, исходила из того, что комиссару только временно вверяется управление Вод. Министр государственных имуществ М.Н. Островский предполагал сохранить казенное управление КМВ только до 1890 года. Однако курорт с тех пор ни разу больше не переходил в руки арендаторов и частных собственников. У частной аренды курортов такого масштаба как КМВ имелись противники. Членами Государственного Совета идея о заключении контракта с очередным контрагентом не была одобрена. Бывший директором КМВ в контрагентский период, С.А. Смирнов считал, что воды должны пробыть хотя бы некоторое время в ведении правительства, а затем возможна их передача в аренду железной дороге как крупному предприятию с большими финансовыми возможностями.

Первый правительственный комиссар Н.П. Щепкин начал работу на КМВ в феврале 1884 года. Наблюдательная функция за Водами осталась за начальником Терской области. Помимо МЗГИ и МВД свою сферу влияния на КМВ имело и военное ведомство, которому подчинялись госпитали и лазареты, санитарно-лечебные станции на группах, купальные учреждения для военных и т.д. Все лица данного ведомства, пользовавшиеся водами, в административном отношении подчинялись пятигорскому коменданту.

Приняв в управление КМВ, Н.П. Щепкин принялся за обустройство курорта. К лечебному сезону 1884 года открылась хорошо благоустроенная гостиница "Новоевропейская". Продажей купаленных билетов и выдачей справок о квартирах, омнибусах занималась справочная контора. К концу 1884 года Н.П. Щепкин предоставил в горный департамент МЗГИ, к которому перешли КМВ, проект обустройства курорта, составленный на основе проектов Ж. Франсуа, Л. Дрю, замечаний на эти проекты Горного Ученого комитета и горного инженера Незлобинского, заявлений местных врачей и собственных наблюдений комиссара. Проект переустройств по Пятигорской группе составил сумму почти в 300000 рублей. В 1885-1886 годах, на счет отпущенного кредита в 150000 рублей, в Пятигорске были выполнены следующие работы: 1) капитально отремонтированы Николаевские и Ермоловские ванны; 2) построен кумысолечебный павильон, 3) устроен хирургический покой при Елисаветинской галерее; 4) обнесен оградой Емануэлевский парк; 5) переустроена центральная часть бульвара с Николаевским цветником; 6) перед Николаевскими ваннами и на Горячей горе посажены две аллеи. Были также реконструированы штольни и каптажи нескольких источников, так как после контрагентского периода они пребывали в неудовлетворительном состоянии и создавали угрозу благополучному функционированию источников. В 1886 году в Николаевских ваннах впервые были применены грязевые ванны, разведенные минеральной водой. В 1887 году две ванные кабины для грязелечения появились в Ермоловских ваннах. В 1880-х годах неоднократно издавались справочные брошюры о КМВ, планы парков и курортных групп. В 1886 году Управление Вод издало в Пятигорске составленный химиком А.И. Фоминым "Сборник анализов воды источников Кавказских Минеральных Вод с 1867 г. по 1886 г.".

Как и при контрагенте А.М. Байкове, на КМВ, на протяжении всех дореволюционных лет, продолжало осуществляться льготное и даже бесплатное лечение различных категорий малоимущих больных, о чем свидетельствуют специально утвержденные правила. Помимо самого Управления Вод, большую заботу об этом проявляло "Пятигорское общество помощи недостаточным больным, приезжающим на Кавказ для пользования минеральными водами". Основанное в 1883 году А.Н. Парумовым, Общество занималось вопросами найма или строительства помещений с целью дать неимущим больным квартиру для пребывания на Водах, обеспечить питание, медицинский уход и наблюдение.

Были благоустроены гостиницы "Минеральные Воды" (казенная), "Центральная" и "Европейская". Ресторан при гостинице "Минеральные Воды", хотя и сдавался в аренду, но находился под надзором группного врача. Все жалобы на различные беспорядки в ресторане и гостинице следовало адресовать ему.

Посетивший КМВ министр государственных имуществ М.Н. Островский подтвердил мысль о том, что задачи по обустройству КМВ имеют безотлагательный характер. Было принято решение о необходимости возведения дополнительных сооружений в Пятигорске (не предусмотренных в 1885 году). Пятигорск нуждался в водопроводе, новых зданиях Сабанеевских ванн и курзала, устройстве холодильников при ванных зданиях.

Еще в 1887 году началось практическое осуществление одного из наиболее дорогостоящих проектов на курорте - устройства Юцкого водопровода от мощного источника горы Юца в Пятигорск. За 1887-1889 годы на его сооружение было затрачено свыше 100 тысяч рублей из государственной казны. Самый первый водопровод Пятигорска длиной 8 верст построили еще в 1846 году, однако воды в нем было недостаточно. По всей видимости, казенному управлению пришлось продолжать строительные работы для усовершенствования водопровода. Они были почти закончены к 1861 году (оставалось лишь завершить сооружение каменного бассейна на городской площади), но С.А. Смирнов отказался их продолжать. В 1862 году губернское правление предписало городской ратуше Пятигорска объявить жителям города о сборе средств на строительство водопровода. Жители отказались. Время и атмосферные осадки за 20 последующих лет практически стерли с лица земли незаконченный водопровод. К 1880-м годам Пятигорск стал испытывать острую нужду в водоснабжении. Город принял непосредственное участие в сооружении нового Юцкого водопровода, поскольку еще в 1882 году была образована соответствующая городская комиссия и произведен сбор с домовладельцев на осуществление предварительных изысканий. Город даже планировал самостоятельное проведение водопровода, но правительство отказало ему в займе в 200 тысяч рублей. Завершено это строительство было уже при правительственном комиссаре П.П. Сущинском.

Очевидные улучшения на КМВ привели и к росту числа курортной публики. Если в 1884 году на КМВ лечилось 4576 человек, то в 1888 году (последнем году работы комиссара Н.П. Щепкина) уже 6911 человек.

Структура и функции казенной администрации КМВ. Уделяя внимание тем задачам, которые были реализованы комиссариатской администрацией КМВ, следует также рассмотреть ее в сравнении с Дирекцией Вод, созданной усилиями князя М.С. Воронцова 29 мая 1847 года, которая просуществовала до 1861 года. Дирекция отличалась от комиссариатской администрации, прежде всего, своей многоведомственной подчиненностью ("ближайшему надзору" командующего войсками на Кавказской линии и управляющего гражданской частью Ставропольской губернии, а также "главному начальству" и ведению наместника Кавказского). Бурная деятельность дирекции в 1847-1856 годах, сменилась периодом затишья, который наступил с уходом с поста наместника князя М.С. Воронцова. Через 5 лет по предложению нового наместника А.И. Барятинского, одобренному императором, Воды были сданы в аренду, дабы их развитие не остановилось совсем. По всей видимости, основной причиной кризиса Дирекции в 1856-1861 годах стала ее большая зависимость от харизматической личности ее учредителя М.С. Воронцова. Что же касается структуры и полномочий Дирекции "воронцовского периода", то многое из ее опыта было использовано в 1880-х годах. Так, управляющий КМВ, возглавлявший дирекцию, обладал правами военного губернатора и мог по своему усмотрению разрешать постройки и расходы на сумму до 3 тысяч рублей, а на то, что свыше - с разрешения наместника Кавказского. Дирекция включала в себя врачебную, строительную и хозяйственную части. Во главе врачебной состоял главный врач минеральных вод, которому подчинялись 4 врача по числу групп. При Дирекции Вод был создан медицинский комитет, в задачи которого входило устройство вод во врачебном отношении, изучение целебных свойств источников, распространение полезной информации о них.

После завершения периода контрагентства центральный и местный уровни заведования КМВ претерпели следующие функциональные и структурные изменения. Министр внутренних дел, в ведомство которого в декабре 1883 года были переданы КМВ, счел, что МЗГИ имеет больше специалистов, опыт которых послужил бы более эффективному осуществлению усовершенствований на Водах, поэтому сам выступил с инициативой о передачи руководства деятельностью правительственного комиссара и заведывания источниками в это министерство. Комитет министров высочайше утвержденным положением от 17 февраля 1884 года перенес полномочия по заведыванию Водами на министра государственных имуществ. После приема КМВ в свое заведование, министр государственных имуществ по соглашению с министром внутренних дел утвердил инструкцию правительственному комиссару, по которой его ближайшими помощниками назначались горный инженер, командированный МЗГИ для заведования источниками и врач, командированный МВД для заведования медицинской частью. Остальных лиц для заведования минеральными источниками комиссару предписывалось нанимать по своему усмотрению. Комиссар, согласно инструкции, по врачебной, строительной и хозяйственной частям действовал самостоятельно и распределял задачи между подчиненными ему лицами по своему усмотрению. Также комиссар мог самостоятельно определять наиболее выгодные способы производства работ на курорте и сдачи курортного имущества в аренду. Для обсуждения вопросов, требующих разработки и затрагивающих интересы местного населения, комиссару было представлено право созыва особых совещаний с участием начальника Пятигорского округа, горного инженера, местных врачей, домовладельцев и членов бальнеологического общества.

Правительственный комиссар Н.П. Щепкин пригласил для заведования медицинской частью на четырех группах КМВ (Пятигорской, Кисловодской, Ессентукской и Железноводской) четырех группных врачей. Для заведования хозяйственной частью было назначено четыре смотрителя - по одному на каждую группу. Комиссар также образовал собственную канцелярию (делопроизводитель, бухгалтер, кассир, несколько писцов) и пригласил на КМВ химика А.И. Фомина для проведения анализов минеральных вод. В 1885 году вышла новая инструкция министра государственных имуществ, в которой определялось, что к помощникам комиссара относились не только врач и горный инженер, но и инженер-архитектор. Под началом горного инженера стали работать еще три горных инженера, задачей которых было производство горных работ. Уже в первые два года казенного управления выяснилась необходимость учредить в Пятигорске врачебную консультацию на КМВ. В ее работе принимали участие не только старший и группные врачи, но и приглашенные специалисты. По указанию министра М.Н. Островского, посетившего КМВ в 1887 году, был учрежден также санитарный надзор путем введения должности санитарного врача КМВ. В связи с неудовлетворительным состоянием садов, бульваров и парков на КМВ был приглашен ученый садовод. МЗГИ также периодически направляло на курорт специалистов для изучения КМВ не только с точки зрения науки, но и хозяйственной части. Во время курортного сезона на Пятигорскую группу приглашались также фельдшер, фельдшерица и акушерка.

Также в 1880-х годах были приняты важные меры по охране минеральных источников. 19 февраля 1885 года вышел закон об охранении вод, который устанавливал определенные ограничения, как для собственников вод, так и для всех, кто проживал, или вел какую-либо деятельность в пределах округа охраны. Высочайшим указом от 18 апреля 1886 года за КМВ было признано государственное значение, а затем подтверждены округа охраны источников четырех групп КМВ. В целях охраны минеральных источников и пресных вод от порчи и истощения, из ведения Терского областного управления в ведение правительственного комиссара изымалась Бештаугорская казенная лесная дача площадью почти 5,5 тысяч десятин (около 6 тысяч гектаров).

При всех успехах комиссариатского управления, у него имелись и слабые стороны. Так, не сложилось конструктивного сотрудничества между администрацией Н.П. Щепкина и председателем Русского бальнеологического общества С.А. Смирновым. Работа по разработке источников и приспособлению их к лечению больных велись без участия квалифицированных специалистов РБО, а последние узнавали о многих нововведениях и осуществленных проектах на КМВ из газет.

КМВ при комиссаре П.П. Сущинском. Полномочия первого правительственного комиссара КМВ Н.П. Щепкина прекратились 2 января 1889 года. Тогда его сменил преемник, профессор фармации П.П. Сущинский. В апреле 1889 года на КМВ был направлен вице-директор горного департамента МЗГИ Д.С. Скальковский для осмотра делопроизводства и хозяйства с целью содействия правительственному комиссару в установлении надлежащей отчетности по водам. П.П. Сущинскому же было предложено изложить свои предложения по поводу дальнейшего усовершенствования КМВ.

К 1890 году возникли вопросы относительно необходимости нормативного определения взаимоотношений между должностными лицами Управления Вод и правительственным комиссаром. В связи с этим министерство признало необходимым 1) освидетельствовать все произведенные до того времени работы по переустройству Вод, 2) определить сумму, необходимую для завершения уже начатых работ, 3) обсудить, какие работы необходимо произвести к 1891 году, 4) пересмотреть инструкции правительственному комиссару, его помощникам, группным врачам и горным инженерам. Специально направленная для этого комиссия МЗГИ предложила правительственному комиссару обратить внимание на чистоту парков на группах КМВ, усилить надзор за чистотой белья в ванных зданиях, своевременной публикацией результатов анализов источников, качеством продаваемого на группах кумыса. Комиссией был выработан проект инструкции для санитарного врача КМВ. 7 августа 1892 года министр государственных имуществ утвердил новую (вторую по счету) инструкцию правительственному комиссару КМВ, которая, в отличие от первой, уже не содержала пункта о временном характере комиссариатского управления Водами. Таким образом, предположения о передаче КМВ в частные руки становились все более призрачными.

Осенью 1892 года для осмотра курорта МЗГИ командировало нового вице-директора горного департамента горного инженера А.М. Афросимова. Для рассмотрения его отчета в начале 1893 года была сформирована комиссия под председательством директора горного департамента Н.А. Кулибина. Комиссия пришла к выводу, что необходимо: 1) для улучшения санитарной обстановки на курорте представить группным санитарным комиссиям права санитарно-исполнительных комиссий, выработать для КМВ новые санитарные постановления и приглашать студентов-медиков в качестве помощников группных врачей; 2) устроить на группах новые ванные здания; 3) возвести новые и временно расширить существующие курзалы, предоставить льготы частным лицам желающим возвести гостиницы, дачи и т.д.; 4) командировать за границу для изучения лучших курортов старшего инженера и старшего врача; 5) благоустроить Кабардинский минеральный источник в Пятигорске и создать при нем народную купальню; 6) отдать казенные гостиницы и рестораны частным арендаторам на более продолжительные сроки; 7) предоставить в частное пользование участки земли, принадлежащие Управлению Вод для застройки жилыми помещениями; 8) удешевить телеграф и установить телефонное сообщение между группами; 9) сделать более удобным проезд больных на курорт КМВ; 10) предоставить права государственной службы лицам, занимающим наиболее ответственные должности на Водах; 11) ввести постоянный полицейский надзор на группах и др.

При комиссаре П.П. Сущинском было сделано немало важных шагов на пути развития КМВ. В 1890 году завершилось строительство Юцкого водопровода мощностью в 300 тысяч ведер в сутки, в котором очень нуждались не только Пятигорская курортная группа, но и город. По самому городу было проложено около 7 верст водопроводной сети (по главным улицам), устроено 7 водоразборных кранов, 6 фонтанов, и 38 кранов, позволявших производить поливку улиц в сухое время. Бактериологические исследования, проводимые лабораторией УКМВ на протяжении последующих двух десятилетий показали отсутствие в воде Юцкого водопровода патогенных микроорганизмов. Общие затраты на сооружение Юцкого водопровода составили 217 тысяч рублей.

Были осуществлены и менее затратные проекты. При Николаевских ваннах к 1893 году появилось гидропатическое заведение с душами Шарко, а в Ермоловских ваннах увеличено количество грязевых ванн. Также в тот период были построены здание кумысопродажного павильона и новая водопродажная при Николаевском вокзале, отремонтирована дорога на Машук, проложена новая проездная дорога вокруг Машука. На вершине Машука появился павильон для отдыха. Управление КМВ закупило 100 скамеек для установки их в парках и садах. В казенном саду открылись ресторан и кегельбан для курортной публики. Также там было проведено осушение заболоченных участков и устроены оранжереи, перепланированы цветники, Пятигорский бульвар протянулся до самого Казенного сада. Для отвода минеральной воды из ванн был устроен новый каменный канал в обход дворов частных владельцев, поскольку сточные воды ухудшали санитарное положение района Свиная Балка. В 1894 году при Кабардинском источнике начала функционировать Народная купальня в виде деревянного павильона с двумя каменными бассейнами на 3-4 человек каждый. Для осуществления всех этих важных работ, а также переустройств на других группах КМВ казной было выделено в 1891-1895 годах 619 тысяч рублей - т.е. в 1,5 раза больше, чем в 1887-1890 годах (за тот период выделено 400 тысяч).

Количество отдыхающих на КМВ выросло с 5978 человек в 1889 году до 7574 в 1894.

Рассматривая комиссариатство П.П. Сущинского, важно также отметить, что именно в этот период окончательно определился вопрос о соединении КМВ железнодорожной веткой с Владикавказской железной дорогой. Общество Владикавказской железной дороги (ОВЖД) представляло собой частно-государственное юридическое лицо, основанное в 1872 году, когда барон Р.В. Штейнгель получил высочайше утвержденную концессию на сооружение и эксплуатацию железной дороги от Ростова-на-Дону до Владикавказа и шоссе на группы КМВ. В 1891 году была утверждена Минераловодская ветвь с первоначальным капиталом в 3 миллиона рублей. В том же году были проведены необходимые полевые изыскания и в конце года обработанные материалы представлены в департамент железных дорог министерства путей сообщения. В 1892 году началось строительство ветки. Первый товарный состав на участке Минеральные Воды - Ессентуки прошел в мае 1893 года. Что интересно, Минераловодская железнодорожная ветка едва не обошла стороной сам Пятигорск, ввиду возражений городского самоуправления. Городские представители заявили, что устройство железнодорожной станции на Ярмарочной площади лишит город последнего участка под застройку, а дорога, перерезая все главные улицы, затруднит движение по ним и станет причиной несчастных случаев с людьми и животными, будет излишне беспокоить больных, приезжающих на курорт. Городское самоуправление ходатайствовало о постройке дороги и вокзала на большем удалении от города. И только рассмотрение на заседании департамента железных дорог 8 февраля 1892 года вопроса о расположении железнодорожной станции в Пятигорске, окончательно решило данную проблему в пользу Пятигорской группы КМВ. Участниками данного заседания департамента железных дорог стали комиссар П.П. Сущинский, главный инженер строительства ветки на КМВ М.С. Кербедзе и старший горный инженер КМВ А.И. Незлобинский, во многом благодаря которым Пятигорск все-таки был связан железной дорогой со станцией Минеральные Воды.

В 1893 году министром государственных имуществ стал А.С. Ермолов, который с самого начала озаботился проблемой конкурентоспособности отечественных курортов в сравнении с европейскими.

КМВ накануне перехода к директорской системе управления. В марте 1894 года новым правительственным комиссаром КМВ стал лейб-медик И.В. Бертенсон, который исправлял данную должность до апреля 1895 года. Именно в комиссариатство И.В. Бертенсона в жизни КМВ произошло одно из наиболее знаменательных событий - в мае 1894 года была официально открыта Минераловодская ветка Владикавказской железной дороги, которая значительно упростила и удешевила путь на курортные группы КМВ, связав Пятигорск, Ессентуки и Кисловодск со столичными и другими наиболее крупными городами империи. Тяжелобольной И.В. Бертенсон не смог сделать много для КМВ за короткий период исполнения должности правительственного комиссара. В мае 1895 года в должность вступил последний правительственный комиссар КМВ В.А. Башкиров. При нем на КМВ кардинальных усовершенствований не происходило, но были осуществлены определенные работы по увеличению бальнеологической базы - расширены Николаевские и Старо-Сабанеевские ванны, выстроен мраморный Воронцовский бювет серного родника у Николаевского вокзала, начались подготовительные работы по возведению Ново-Сабанеевских ванн. В парке "Цветник" возвели новый водопродажный павильон. Также была расширена библиотека при Николаевском вокзале, и переделаны хоры в зале Казенной гостиницы для большего удобства музыкантов.

Время В.А. Башкирова ознаменовалось переходом к новой структуре управления Водами. Министр государственных имуществ А.С. Ермолов выступил инициатором упразднения института правительственных комиссаров КМВ и введения новой должности директора КМВ. Согласно видению А.С. Ермолова личность директора вод должна была играть определяющую роль в управлении КМВ. Правительственные комиссары являлись только аккуратными исполнителями указаний, поступавших свыше. Министр осознавал, что КМВ могут остановиться в развитии, если местной администрации не дать инициативы, позволить ей выступить, хотя бы отчасти, в роли юридического лица - самой искать поставщиков услуг, отбирать кандидатуры арендаторов казенного имущества, контрагентов и т.д.

Итак, 13 марта 1896 года Государственный Совет постановил, что: 1) УКМВ располагается в Пятигорске и подчиняется министру земледелия и государственных имуществ по горному департаменту; 2) УКМВ вверяется директору, который назначается министром государственных имуществ по согласованию с министром внутренних дел, и определяется в должности, а также освобождается от нее волеизъявлением императора; 3) при УКМВ учреждается врачебно-технический комитет под председательством директора вод для рассмотрения врачебных, технических, сметных и прочих важных для КМВ вопросов. На заседания врачебно-технического комитета, в который входили старший горный инженер, главный архитектор Вод, химик, врач управления, один из практикующих врачей, должны приглашаться группные врачи, заведующие группами и другие лица, которых директор посчитает необходимым пригласить; 4) директору вод принадлежит заведование горно-технической, сметной, строительной и счетной частями, хозяйственными заведениями, лабораториями, пятигорским лесничеством и оброчными статьями (были представлены казенными участками); 5) по заведованию лесничеством и оброчными статьями директору вод принадлежат права управляющего государственными имуществами в губерниях.

Кроме того, изменилась роль группных врачей как "хозяев групп". Их обязанности и полномочия перешли к заведующим группами, которые могли и не быть врачами. Группный врач приглашался теперь на время сезона в качестве эксперта, если заведующий считал это необходимым. Так фактически врачи перестали главенствовать в управлении курортом. Курорт как объект управления перестал восприниматься только через призму бальнеологии и гидрогеологии. Для высшего уровня государственного управления КМВ стало совершенно очевидным, что хозяйственная сторона управления курортом не менее важна. А для того, чтобы руководить курортными хозяйством и финансами, не обязательно обладать большими познаниями в медицине, но быть хорошим счетоводом просто необходимо.

В.А. Башкиров стал первым директором вод (до своей скоропостижной кончины в 1900 году продолжал оставаться правительственным комиссаром КМВ). Старшим горным инженером - А.И. Незлобинский, главным врачом Управления Вод - В.В. Святловский. Старшим архитектором КМВ стал гражданский инженер, статский советник И.И. Байков.

Некоторые изменения затронули и полицию на КМВ. Для исполнения обязанностей полицейских приставов перестали командировать на летний сезон казачьих офицеров, малознакомых с обстановкой и атмосферой курортного города. На каждой группе КМВ введен постоянный полицейский штат из 4 полицейских, 7 помощников и определенного количества городовых. От новой полиции ожидалось в первую очередь эффективное решение вопросов санитарного характера.

Город Пятигорск в годы комиссариатского управления КМВ. После передачи КМВ А.М. Байковым казне Пятигорск (по данным на 1885 год) был окружным городом с населением 12329 человек. Из них дворян и чиновников было 434 человека, духовенства -12, почетных граждан и купцов - 480, мещан и ремесленников - 5603, крестьян - 3297, отставных нижних чинов военного ведомства - 994, военнослужащих бессрочно и временно отпускных - 1418, колонистов и иностранцев - 91. В городе функционировали такие правительственные и общественные учреждения как: 1) окружное полицейское управление; 2) городское полицейское управление; 3) окружное казначейство; 4) почтовая контора; 5) телеграфная станция; 6) тюремное отделение; 7) нотариальная контора; 8) управление правительственного комиссара КМВ; 9) агентство почтовых сообщений; 10) четырехклассная мужская прогимназия; 11) жандармское управление; 12) мировой съезд; 13) штаб Нижегородского драгунского полка; 14) комендантское управление; 15) военный лазарет; 16) управление кадрового батальона; 17) городское общественное управление (по положению 1870 года); 18) городской общественный банк; 19) управление мещанского старосты; 20) два начальных мужских городских училища; 21) женская начальная бесплатная школа. Городским головой Пятигорска в 1888 году был Г.Н. Рыбинцев. Товарищем городского головы Е.Ф. Зайко. Секретарем управы П.М. Богданович. Управа принимала посетителей по различным вопросам ежедневно с 9 до 12 часов. Полицией заведовал окружной начальник А.М. Стопчанский. Воинским начальником и комендантом Пятигорска был полковник Н.Д. Цепринский-Цеков.

Среди промышленных предприятий города в 1880-х годах работали несколько салотопных заводов, 3 мыловаренных, по 2 свечных, винокуренных и маслобойных, 4 известковых, 3 черепичных и 12 кирпичных с общим количеством рабочих - 203 человека. Из данной статистики видно, что предприятия города являлись достаточно мелкими. В Пятигорске развивались следующие производства: экипажное, гончарное, кирпичное, слесарное, кузнечное, известковое, сапожное, столярное. Важную роль играли добыча и обработка камня, портняжное, кровельное и малярное дело. Основным промышленным районом города была Карачаевка за Сенной площадью. В этом районе находился завод по производству дрог и бричек, колбасный завод Г. Раббе, лимонадный завод Карташова, лесной и дровяной склады. У Сенной площади располагались пекарня Мурмуридиса, кузни и мастерская ритуальных услуг.

Продукты питания горожане получали напрямую от крестьян, минуя посредников. Рынки практически полностью снабжали горожан необходимым продовольствием. Кроме того, в городе к началу 1890-х годов проводились 2 ярмарки: Александровская (конец августа - начало сентября) и Святого Евангелиста Луки (конец октября - начало ноября). В то же время торговля в Пятигорске имела исключительно местное значение, что было вызвано расположением города в стороне от основного торгового тракта губернии.

Хотя 1880-е годы ознаменовались очередным прорывом в развитии курорта КМВ и в частности Пятигорской группы, город Пятигорск ни по образу жизни, ни по своему облику не отличался от прочих провинциальных городов огромной империи. Санитарное состояние города оставляло желать много лучшего, не изменившись кардинально в данном отношении и к началу XX века (более подробно об этом в  2.2).

Социальная инфраструктура не отличалась особенной развитостью. Если и создавались соответствующие учреждения, то, прежде всего, по частной инициативе. Так, бесплатная общественная библиотека была устроена при прогимназии, которая являлась частной. В городе находилась также частная библиотека Дингельштедта на Верхнем переулке. Не имел Пятигорск в 1888 году и городской больницы. Местный военный лазарет был предназначен исключительно для военных и принадлежал военному ведомству, никак не относясь к ведению городского общественного управления. Княгиня Васильчикова устроила больницу на 8 кроватей и с амбулаторным приемом больных. Однако этого не хватало даже для небольшого еще тогда населения города, не говоря уже о приезжающей курортной публике. В ведении казенного управления вод находился хирургический покой, устроенный в Елисаветинской галерее.

В городе продолжала работать основанная А.М. Байковым Ольгинская лечебница для малоимущих больных. В конце века ее содержание взял на себя город, и со временем она превратилась в городскую больницу, а затем - богадельню. Важную роль в организации благотворительности Пятигорска того времени играло Пятигорское Благотворительное общество. Основанное еще в 1880 году как отделение Императорского человеколюбивого общества, оно включало в себя многих представителей пятигорской общественности. Состоявшие в обществе врачи оказывали бесплатную медицинскую помощь неимущим. Нуждавшихся в стационарном лечении, на средства Общества помещали в местный военный лазарет. Общество оказывало также посильную помощь неимущим семьям в воспитании детей. В 1882 году общество открыло богадельню, при которой на время сезона действовал бесплатный приют на 30 малоимущих курортных больных, и предоставлялось лечение.

Среди учебных заведений города средоточием культурной жизни юношества была Пятигорская прогимназия, образованная в 1866 году из уездного училища, открытого в 1850 году. В ней постоянно устраивались литературно-музыкальные утренники с участием собственного хора и оркестра. В 1889 году прогимназия приняла участие в открытии памятника М.Ю. Лермонтову. Среди учащихся прогимназии были представители различных сословий. Безусловно, преобладали среди учащихся дети чиновников, дворян и купцов. В то же время там учились и дети мещан, крестьян, казаков и солдат. Важную роль в становлении женского образования не только в Пятигорске, но и на всем Кавказе играла бесплатная школа для девочек, организованная по инициативе жены доктора С.А. Смирнова О.А. Смирновой. Инициативу Смирновой поддержали частные лица и духовенство в лице митрополита Феофилакта. Учебная программа была составлена в соответствии с программой начальных училищ.

Своих парков у города Пятигорска не было. Поэтому горожане пользовались казенными парками, цветниками, бульварами и т.д. В то же время город оплачивал работу нескольких оркестров, игравших в курортной части Пятигорска. Городская дума периодически оспаривала право города на парки, бульвары и другие зеленые насаждения, в то время как забота о зеленых насаждениях Пятигорска оставалась по-прежнему на плечах казенной администрации вод.

В 1885 году неподалеку от Пятигорска Пятигорское скаковое общество начало проводить скачки, исполняя, таким образом, циркуляр Управления государственного коннозаводства. Хотя почетным президентом скакового общества состоял наместник Кавказский И.И. Воронцов-Дашков, общество не являлось правительственным учреждением, и Пятигорский ипподром был обязан своим появлением общественной инициативе, а не деятельности городских органов управления.

Территориальные споры между городом и казной (государством), представлявшие одну из главных проблем во взаимоотношениях двух субъектов, вообще уходили своими корнями в десятилетия. Еще наместник Кавказский М.С. Воронцов распорядился в 1846 году о выделении Пятигорску необходимой площади выгонной земли согласно Положению о городских выгонах. Город стал пользоваться 2,5 тысячами десятин выгонной земли, из которых 582 десятины были заняты городскими постройками, однако даже через 40 лет после воронцовского распоряжения земля за городом не была утверждена. Городу предоставили право безвозмездно пользоваться казенными "Пятисотенным" и "Посетительским" участками. Кроме того, город арендовал казенный "Ленцовский" участок. Всего под городскими выгонами оказалось почти 5700 десятин земли. Тем не менее, городская дума Пятигорска в 1885 году направила ходатайство Главноначальствующему гражданской частью на Кавказе об отводе недостающей по Положению выгонной земли Пятигорску. Дума рассчитывала на выделение городу трех названных казенных участков и еще одного "Отрезного" участка, также принадлежавшего казне. Это вызвало несогласие правительственного комиссара, поскольку "Отрезной" участок непосредственно примыкал к Бештаугорской лесной даче (имевшей важное значение для курорта), "Ленцовский" участок использовался для организации кумысолечения, а через "Посетительский" предполагалось проводить казенный водопровод. Высочайшим повелением от 12 мая 1888 года "Посетительский", "Отрезной" и "Ленцовский" участки были изъяты из ведения Терского областного правления и переданы в заведование правительственного комиссара КМВ. Однако город получил право бесплатно выпасать скот на этих участках в тех местах, где Управление КМВ признавало это возможным. Городское управление ходатайствовало о полной уступке городу "Отрезного" участка под устройство скотобойни. Это вызвало горячие возражения комиссара П.П. Сущинского, который считал, что под скотобойню может быть выделена только лишь часть данного участка, да и то при условии, что устроена таковая будет по всем правилам и на городские средства.

Городское строительство в Пятигорске представляло собой достаточно хаотичный процесс, который происходил с многочисленными нарушениями. Контроль за соблюдением правил строительства возлагался, прежде всего, на полицейские управления. По этой причине Начальником Терской области был издан циркуляр от 9 октября 1885 окружным и городским полицейским управлениям, которым предписывал; 1) следить за соблюдением промежутков между каменными и деревянными домами; 2) воспрещать сооружать деревянные пристройки в гостиных дворах; 3) воспрещать делить дворовые места на участки, тесные для действий пожарных команд; 4) разбирать построенные с нарушением строительного устава постройки за счет их владельцев. Городская управа Пятигорска согласно данному циркуляру обладала правом разрешать постройку тех или иных зданий в городе, поскольку в Пятигорске действовало Городовое положение 1870 года. Отдельно в циркуляре указывалось, что городскими учреждениями назначаются места для постройки бань. Данное решение должно было согласовываться с полицейскими властями. Надо сказать, что прецеденты для данного циркуляра имелись. Так, самый значительный пожар 1884 года в Терской области произошел именно в Пятигорске в магазине галантерейных товаров И. Зипалова. Тогда выгорел дотла не только дом Жигалова, где находился магазин, но значительно пострадали и соседние дома. Ущерб составил более 53 тысяч рублей.

Пятигорск как типичный провинциальный российский город не отличался насыщенностью культурной жизни. Театральная жизнь города Пятигорска оставляла желать лучшего. Частный театр Пожидаевой, построенный еще до контрагентства, служил сценической площадкой для заезжих гастролеров, так как собственной труппы в Пятигорске не существовало. Театральное здание изначально было построено неудачно (в помещении был плохой резонанс), а к концу века сильно обветшало. Поэтому многие труппы предпочитали выступать в гостинице "Центральная", где был оборудован небольшой зал со сценой.

Как и при контрагентах в неудовлетворительном состоянии пребывало снабжение Пятигорска качественными продовольственными товарами в необходимом количестве. В лавках, зачастую, нельзя было купить даже простыни или полотенца. Из напитков кроме низкокачественной алкогольной продукции практически ничего не водилось.

Однако при всех недостатках в устройстве города Пятигорска того времени, деятелям городского общественного управления нельзя было отказать в наличии определенной дальновидности и трезвого понимания насущных потребностей города. Не комиссар Н.П. Щепкин, а городской голова Пятигорска Г.Н. Рыбинцев направил телеграмму министру путей сообщения К.Н. Посьету, в которой ходатайствовал о включении в концессию Ростово-Владикавказской железной дороги подъездного кратчайшего пути от станции Минеральные Воды до Пятигорска, на проведение которого за 800 тысяч рублей дал согласие председатель правления дороги барон Р.В. Штейнгель.

К тому моменту, когда правительственный комиссар Н.П. Щепкин прекратил свои полномочия (ко 2 января 1889 года), контраст между курортной Пятигорской группой КМВ и городом, пребывавшем в состоянии типичного провинциального окружного центра еще более усугубилась, нежели это было к моменту передачи КМВ в казну. В то время как на развитие КМВ ежегодно выделялись значительные государственные средства, город вынужден был самостоятельно решать проблемы благоустройства, располагая при этом лишь собственным скудным бюджетом.

* * *

Следует отметить, что первые после контрагентства годы комиссариатского управления КМВ не прошли даром. Хотя успехи в работе первых правительственных комиссаров нельзя назвать ошеломляющими, тем не менее, была подготовлена необходимая материальная и хозяйственно-административная база для последующего масштабного строительства. Основные достижения заключались в улучшении условий проживания в курортных гостиницах, питания в ресторанах и удобства лечения в бальнеологических учреждениях. Наибольшую проблему составляли нездоровое санитарно-эпидемическое положение местности, неудовлетворительное санитарное состояние съемных квартир в городе, неразвитая культурная жизнь и низкий культурный уровень населения. Эти проблемы исходили преимущественно от города Пятигорска, который чрезвычайно нуждался в заботе со стороны государственных органов власти и других административных и финансовых источников, поскольку самоуправление оказывалось не в силах радикально решить эти проблемы. После, в общем-то, успешного заведования водами со стороны Н.П. Щепкина и П.П. Сущинского Управление Вод было готово осуществить ряд проектов, которые бы не только привели к повышению уровня благоустройства Пятигорской группы, но и "вытянули" город Пятигорск из "первобытного" состояния. Целый ряд таких проектов оказался осуществленным позднее - уже в период так называемого директорства. А осуществленные на КМВ в комиссариатский период улучшения Пятигорского городского поселения практически не коснулись. Важной вехой благоустройства здесь стало, пожалуй, лишь сооружение казенного водопровода. Однако последний строился, прежде всего, для нужд курортной группы, и город мог пользоваться водопроводом лишь со значительными ограничениями.

Несмотря на определенные успехи комиссариатства, оно имело и слабые стороны. Наиболее значительной из них была жесткая зависимость от решений, принимаемых на центральном уровне и, как следствие, низкая гибкость и оперативность в управленческой деятельности. На центральном уровне государственного управления, видимо, осознавали, что дальнейшее развитие курортной местности возможно только при наличии такой местной администрации Вод, которая бы обладала инициативой, высокой компетентностью и оперативностью в работе. Так было сформировано Управление КМВ во главе с директором, которое, будучи учреждением правительственным, не было лишено при этом некоторых черт, свойственных юридическим лицам (само определяло поставщиков услуг, арендаторов казенного имущества, контрагентов по продаже минеральных вод и т.д., исходя из экономической целесообразности).

2.2. Особенности управления курортными городами Пятигорском и Кисловодском в директорский период

Курорт КМВ под покровительством А.С. Ермолова. Период директорства на КМВ изначально ознаменовался тем, что особую заботу о курорте проявил видный государственный деятель, министр земледелия и государственных имуществ А.С. Ермолов. Энергичный и целеустремленный руководитель, он успешно претворив в жизнь административные преобразования в управлении КМВ, осознавал, что они не будут действенными, если правительство не осуществит достаточного финансирования развития курорта. В 1897 году министр А.С. Ермолов направил Николаю II отчет, в котором обосновал необходимость выделения 3 миллионов рублей на переустройство КМВ. Император дал согласие. В 1898 году в Государственный совет был внесен окончательный вариант нового проекта переустройства вод на сумму 3 миллиона рублей. Он предполагал устройство новых водолечебных заведений, ванных зданий на группах, разработку и каптажи новых источников, устройство курзалов и ресторанов. В дальнейшем обустройстве нуждалась не только бальнеологическая часть. К серьезным недостаткам КМВ относилась скука, царившая на курортных группах. Нигде за исключением Кисловодска в 1890-х годах невозможно было найти прилично играющего оркестра. Скучающая публика нашла себе альтернативу в виде картежной игры, противопоказанной врачами. Среди курсовой публики стало обыкновением садиться за карты "во всякое время дня". Не хватало на Пятигорской группе общественных библиотек. Одна единственная библиотека и читальня обслуживала почти исключительно потребности местного населения. А.С. Ермолов отмечал, что на КМВ за исключением Кисловодска не было ни одного приличного курзала со сценой для приезжающих артистов. Показательна также судьба казенного ресторана на вершине Машука. Когда один из правительственных комиссаров запретил там продажу алкогольных напитков, то арендатор отказался от аренды, и оставленный без присмотра павильон был фактически разобран на части жителями Пятигорска. Так курорт к началу директорского периода остался без привлекательного для публики ресторана.

Много нареканий со стороны курортной публики вызывала грубость прислуги в гостиницах. Остро ощущалась недостаточность полицейского надзора на Водах.

В апреле 1899 года император утвердил мнение Государственного Совета о том, что ежегодно с 1900 по 1906 год на окончание переустройства КМВ необходимо выделять из казны по 350 тысяч рублей. На 1899 год также было определено выделить 350 тысяч рублей.

При В.А. Башкирове количество посетителей КМВ выросло с 8679 человек в 1896 году до 13467 человек в 1900 году.

Примечательно, что и после реструктуризации управления курортом КМВ, правительство не отказалось окончательно от возможности передать воды в содержание частным лицам. В 1898 году появился проект передачи КМВ со всем имуществом и экспортом минеральных вод акционерной компании с капиталом 18 миллионов франков, которая была учреждена группой столичных аристократов (Арапов, Рибопьер, Куракин, Кантакузен и др.). Потенциальные арендаторы обязывались возвести на группах прекрасные курзалы и отели, развести сады и т.д. Администрация Вод оставляла за собой контроль над медицинской частью и тесно связанными с ней хозяйственными вопросами. Проект контракта был внесен в Государственный совет. Однако до претворения в жизнь этот проект не дошел.

В 1900 году В.А. Башкиров скоропостижно скончался. Начинания первого директора КМВ предстояло продолжать его преемнику В.В. Хвощинскому.

Продолжившиеся при В.В. Хвощинском изменения, постигшие КМВ, затронули не только административные моменты, но и финансовую сторону функционирования курорта. В 1901 году вступил в силу закон "О специализации средств казенных минеральных вод", разработанный стараниями министра А.С. Ермолова. Этот закон позволял министру земледелия обращать в течение 10 лет доходы, получаемые от деятельности на Водах, в фондах специальных средств УКМВ, оставляя их в Пятигорске. Отныне средства, полученные от эксплуатации вод, можно было расходвать на содержание и хозяйственные потребности самих вод, а также Пятигорского лесничества. Это был чрезвычайно важный шаг в процессе развития КМВ, поскольку курорт с того самого времени уже мог жить не на казенные субсидии и ассигнования, а "кормить" себя самостоятельно, располагая собственным бюджетом. До этого доходы от КМВ обращались в собственность казны, а средства на развитие курорта отпускались Государственным казначейством по сметам горного департамента МЗГИ . Это был еще один продуманный шаг, инициированный А.С. Ермоловым, который осознавал, что широкие инициативы местной администрации КМВ так и останутся на бумаге, если ей придется просить каждую копейку на развитие курорта у Государственного казначейства.

Отныне хозяйственная деятельность Управления КМВ нуждалась в еще более тщательном контроле. В связи с этим в 1904 году был учрежден Контроль КМВ - небольшое учреждение из трех сотрудников, подчинявшееся департаменту гражданской отчетности Государственного Контроля.

Новый директор вод В.В. Хвощинский, не исполнявший более должность правительственного комиссара как его предшественник, пожалуй, оставил после себя самые противоречивые оценки, как современников, так и последующих исследователей. Одни были склонны превозносить директора, а другие - непримиримо критиковать каждое его действие. Тем не менее, следует признать, что директорство В.В. Хвощинского (1900-1905 годы) было временем одного из самых серьезных прорывов в развитии КМВ. Хотя, разумеется, не следует сводить все достижения данного периода только к личности В.В. Хвощинского, поскольку КМВ на тот момент пользовались особенно пристальным вниманием центральных органов государственной власти, в особенности МЗГИ и лично министра А.С. Ермолова. Автор летописи Пятигорска Л.Н. Польский отмечает, что при В.В. Хвощинском КМВ достигли своего наивысшего расцвета, а опыт нового директора затем активно использовался Главкурупром в 1920-х годах. Эти данные подтверждаются той высокой оценкой, которую дал деятельности В.В. Хвощинского автор выпущенного в 1927 году путеводителя "Курорт-Пятигорск" И. Темов-Линецкий: "...в начале XX века был назначен новый директор вод с чрезвычайной энергией и большой инициативой; все значительное теперь, которое встречаем в строительстве, дело рук директора В.В. Хвощинского". В то же время деятельность директора вод В.В. Хвощинского подвергалась резкой критике со стороны многих современников, так как сопровождалась многочисленными финансовыми и административными нарушениями. Составлялись сомнительные контракты, по которым директор вод бесплатно передавал дорого обошедшиеся государству казенные театры на группах антрепренерам Брагину и Шульцу, один из лучших участков в городе - предпринимателю Михайлову (под строительство гостиницы), а УКМВ несло в связи с этим значительные убытки . Многие контракты на реализацию минеральных вод по России и за рубеж, эксплуатацию трамвая в Пятигорске и других важных объектов, заключались с недобросовестными контрагентами опять-таки в ущерб казенным средствам. Много шума на КМВ произвела сделка между директором В.В. Хвощинским и бывшим владельцем магазина посуды И.М. Ладыженским, которому вверялось посредничество (лишнее звено) между УКМВ и контрагентами по продаже нарзана в регионах России, а также надзор за розливом нарзана в Кисловодске (прерогатива инженера-технолога, но никак не купца). И за эту "тяжелую работу" за 8 лет действия контракта И.М. Ладыженский должен был получить вознаграждение в 384 тысячи рублей. Под давлением общественности контракт расторгли лишь при директоре вод С.В. Тиличееве, а Ладыженскому выплатили значительную неустойку.

В 1904 году на КМВ была направлена комиссия под председательством тайного советника А.А. Штоффа, которая выявила задолженности и нарушения в связи с широким размахом строительных работ. Причем, строительство многих объектов велось без полностью разработанной и согласованной проектно-сметной документации, а надзор осуществлялся некомпетентными и заинтересованными лицами. Многие улучшения на КМВ, имевшие место при В.В. Хвощинском были осуществлены за счет излишнего повышения стоимости сезонных билетов, номеров в гостиницах, организации бесконечных фейерверков и прочих увеселений, вредивших излечению больных на курортных группах .

Несмотря на указанные злоупотребления за период 1900-1905 годов на Пятигорской курортной группе произошли следующие значительные улучшения: 1) открыта Гидропатическая лечебница, начатая еще при Башкирове; 2) в парке "Цветник" устроена Лермонтовская галерея с "казенным театром", музыкальной эстрадой и прогулочным залом; 3) устроен архитектурно и скульптурно оформленный подъем на Горячую гору, а в 1902 году и новый парк на Горячей горе; 4) Ермоловские ванны полностью отведены под грязелечение (так было до открытия в 1913 году Романовской грязелечебницы); 5) на вершину Бештау проложена прогулочная дорожка длиной почти 4 версты; 6) по дороге к провалу устроен дачный поселок на казенных участках и проложен бульвар; 7) осуществлена электрификация Пятигорска первой в стране гидроэлектростанцией, расположенной на реке Подкумок; 8) устроен электрический трамвай; 9) открыта Химическая лаборатория в Казенном саду; 10) отмежевано в пользу УКМВ озеро Тамбукан с запасами лечебной грязи; 11) инженером Эйхельманом открыты "Холодные нарзаны" Пятигорской группы; 12) открыта новая казенная гостиница (арендатор А. М, Михайлов); 13) на месте старых Ермоловских ванн устроен кегельбан; 14) начинает издаваться газета "Кавказские минеральные воды".

На Кисловодской группе при В.В. Хвощинском возвели роскошное здание Новых нарзанных ванн (инженер А.Н. Клепинин, 1901-1903 годы). К столетию КМВ разбили Новый парк в районе Красных и Серых камней площадью 42 десятины (около 46 га). В Новом парке к 1903 году были проложены дорожки самого первого в России терренкура. Кардинальным образом решили проблему доставки бутылок с нарзаном с разливной на склады и товарную станцию железной дороги. В 1904 году в Кисловодске для этой цели был устроен электрический грузовой трамвай.

Во время директорства В.В. Хвощинского количество посетителей КМВ стало особенно стремительно расти. Если в 1900 году на Воды приехало 13,5 тысяч курсовых, то в 1903 году уже более 28 тысяч человек. Из них на Кисловодск и Пятигорск приходилось 7266 и 9314 человек соответственно (правда, в 1904-1905 годах произошел некоторый спад посещаемости Вод). Военные, которые составляли до контрагентского периода подавляющее число курортных больных, теперь составляли вместе с членами семей менее 15% от общего числа посетителей Вод.

Конец директорства В.В. Хвощинского совпал с передачей горного департамента и с ним КМВ из МЗГИ в новообразованное министерство торговли и промышленности, что было вызвано преобразованием МЗГИ в Главное управление землеустройства и земледелия (занималось сугубо вопросами сельского хозяйства). КМВ потеряли рачительного опекуна в лице А.С. Ермолова, поскольку первым главой МТиП стал В.И. Тимирязев. Таким образом, частично реализовалось особое мнение представителя наместника Кавказского генерал-лейтенанта М.С. Ерофеева, который был командирован для рассмотрения Положения об управлении КМВ. М.С. Ерофеев составил записку о необходимых преобразованиях по управлению Водами, заключавшихся в учреждении "Кавминводского Градоначальства" во главе с градоначальником-директором с правами губернатора, который бы подчинялся непосредственно наместнику Кавказскому. Градоначальник со штатом подчиненных ведал бы техническими, бальнеологическими (находившимися в ведении МЗГИ), административно-полицейскими (в ведении МВД), санитарными и хозяйственными (в ведении начальника Терской области) вопросами. УКМВ, Городские общественные управления, слободские и станичные правления, а также "автономные территории" Владикавказской железной дороги были бы упразднены. Вместо них при градоначальнике создавался Совет из представителей местного населения и врачей. В основе своей проект этот осуществлен не был, и управление в дальнейшем сохраняло свою достаточно сложную бюрократическую схему, хотя некоторые должностные лица, имевшие отношение к управлению КМВ или отдельными территориальными единицами на их территории поддерживали его. Так, сложившуюся проблему многоведомственности хорошо осознавал А.С. Ермолов. Городской голова Пятигорска Н.П. Архипов тоже выступал за сосредоточение управления всеми населенными пунктами и курортными группами в руках единого государственного органа (хотя это делало его должность лишней).

Курорт КМВ во время революции 1905-1907 гг. В 1905 году В.В. Хвощинского на посту директора вод сменил горный инженер Д.Л. Иванов. Ему было суждено занимать эту должность только 2 года. Директорство Д.Л. Иванова совпало с революционными событиями, которые не обошли КМВ стороной. Апогея революционные события достигли в декабре 1905 года, когда власть в Пятигорске фактически перешла к Общественному комитету во главе с либеральным врачом В.А. Кобылиным, который являлся членом такой важной научной и общественной организации как Русское Бальнеологическое общество. Кроме того, после директора В.В. Хвощинского осталось много незавершенных проектов и, самое главное, финансовых задолженностей, которые требовали немедленного покрытия. Но все-таки в Пятигорске за этот период была построена аккумуляторная станция, проведено шоссе к Провалу. В Кисловодске состоялось открытие школы для детей служащих УКМВ, была реконструирована Хлудовская больница, содержавшаяся за счет Управления Вод. Важным достижением за этот двухлетний период стало начало снабжения электрической энергией, вырабатываемой станцией УКМВ, частных домовладений города Кисловодска по индивидуальным договорам в 1906 году.

Начало директорства С.В. Тиличеева на КМВ. В 1907 году на должность директора КМВ был назначен С.В. Тиличеев, бывший до этого весьма успешным руководителем Старорусских минеральных вод. Уже первые годы директорства С.В. Тиличеева ознаменовались некоторыми улучшениями в облике курортных групп. Предприниматель Гукасов на казенном участке возвел великолепное здание кофейни. У Провала в 1909 году отстроили фешенебельный казенный ресторан, который был сдан в аренду предпринимателю Г. Троякову. В октябре 1909 года начала функционировать первая на Северном Кавказе сейсмическая станция УКМВ. На Кисловодской группе при здании Новых ванн летом 1907 года начала функционировать оборудованная по последнему слову техники водолечебница.

Деятельность С.В. Тиличеева, также как и В.В. Хвощинского, не избежала серьезной и обоснованной критики уже в начале его директорства. Директора вод и вместе с ним все УКМВ обвиняли в сговоре с типографией Лысенко и Сукиасянца, где стоимость услуг искусственно завышалась, что позволяло чиновникам УКМВ совместно с ее хозяевами расхищать сотни рублей из казенных средств. Также предприниматель Лысенко от имени другой фирмы предъявлял Управлению фиктивные счета на суммы от 100 до 500 рублей.

С.В. Тиличеев заменил порайонную систему продажи нарзана свободной (задуманной еще Д.Л. Ивановым), что, хотя и привело к демонополизации и увеличению доходов от продажи нарзана, но также содержало в себе ряд минусов. "Казенные склады", получавшие бутилированную минеральную воду, несмотря на название, были частными и рассчитывались с УКМВ только за проданные бутылки нарзана, в то время как доставка воды на склад и реклама склада составляли расходы УКМВ, а некупленный и испортившийся нарзан приносил прямые убытки Управлению.

При С.В. Тиличееве с 1907 по 1909 год увеличились кассовые поступления КМВ с 1,2 до 1,56 миллиона рублей. Однако рост этот был вызван "аристократизацией" курорта, т.е. ростом цен на лечение, что снизило его доступность менее имущим слоям общества. Немало нареканий вызывали марочная система отпуска ванн (больному следовало пройти 3 инстанции прежде, чем он непосредственно приступал к лечению) и неисполнение ванщиками их обязанностей в полном объеме.

После одной из ревизий КМВ, Тиличеев был вынужден даже подумать об отставке.

Социально-экономический облик Пятигорска в 1896-1910 гг. Проблемы соседства города и курортной группы к 1900-м годам выражались не только в отставании города по уровню благоустройства и санитарии. Наметилось серьезное несоответствие социально-экономического облика курортной группы и социально-экономического облика города. Так в чем же оно состояло? Прежде всего, в том, что население города и население курортной группы были нетождественны, что объяснялось различиями в сословной принадлежности, и, самое главное, культурного уровня. Если мы обратимся к статистическим материалам рубежа XIX - XX веков, то сможем увидеть следующую картину:

По материалам переписи населения 1897 года, население Пятигорска составляло 18440 жителей, из которых местного населения было только 47%, а остальное составляли пришлые, причем почти все из других губерний. По сословиям данное население разбивалось следующим образом: дворяне 6,2%, купцы - 1,7%, духовенство - 0,4%, почетные граждане - 0,9%. Основную массу населения составили мещане (свыше 53%) и крестьяне (свыше 31%). Войсковые казаки составляли чуть более 2% населения. По материалам Терского календаря, изданного в 1904 году, в Пятигорске из 24284 жителей, 19414 составляли мещане и цеховые, 1655 - крестьяне. Дворян же было только 583 человека, почетных граждан 214, купцов 288, духовенства 79 человек. Как видно из приведенных цифр, привилегированные сословия составляли в Пятигорске только 4,8% от всего населения города (а в Кисловодске даже в 1912 году менее 2%). И, хотя значительное число пришлых крестьян с 1897 по 1904 год перешло в мещанское сословие, тем не менее, процент представителей привилегированных сословий за этот период даже уменьшился с 9,2% до 4,8%. То есть население Пятигорска формально стало "более городским", но малообразованные слои населения стали еще более преобладать. В 1909 году в Пятигорске проживало уже 29743 человека, т.е. увеличилось за 5 лет на 5,5 тысяч человек, по большей части за счет выходцев из сельской местности.

Сословный состав курсовых, т.е. приезжавших на курорт больных и туристов, был совершенно иным. Крестьяне и большая часть мещанства не имели возможности отдыхать на КМВ. Поэтому отдых на фешенебельном курорте являлся прерогативой дворян, купечества, промышленников, преуспевающей интеллигенции, высших церковных иерархов и верхов мещанства. Имеются данные о сословном составе отдыхающих на КМВ на 1902 год. Дворяне и их семьи составили 11,5%, чиновники и их семьи - 9,8%, офицеры и их семьи - 13%, почетные граждане, купцы и торговцы - 19,2%, духовенство - 2,1%, врачи и их семьи - 3,5%, учителя и их семьи - 3,7%, иностранцы - 1%. Представители привилегированных сословий и интеллигенции составляли почти 64% от общего числа приехавших на курорт.

На каждой группе было и более-менее постоянное население, состоявшее из инженеров, врачей и других специалистов, которые обслуживали курорт, крупных владельцев недвижимости, которые относились к купеческому и дворянскому сословиям и интеллигенции.

Сословная принадлежность определяла в подавляющем большинстве случаев культурный уровень человека и уровень его образованности. Статистика подтверждает данный тезис. В Кисловодске, где удельный вес представителей привилегированных сословий был меньше, чем в Пятигорске, 53,6% населения в 1912 году не владели грамотой, против показателя 33,8% по Пятигорску.

Неграмотность и отсутствие эстетического воспитания, узкий жизненный кругозор большинства населения городов не способствовали созданию благоприятных санитарных условий на территории городских поселений. Известный исследователь жилищного вопроса в России, автор путеводителей по Кавказу В. Святловский весьма красноречиво и справедливо писал в 1898 году о состоянии Пятигорска: "Город Пятигорск разделяет участь огромного большинства провинциальных русских городов... он очень пылен, он не канализован, в нем много сора и большая часть домов не снабжена водопроводом, его отхожие места способны внушить ужас всякому свежему человеку, он плохо освещается, он плохо поливается, отличается излишней дороговизной и не имеет пансионов для лиц, приезжающих на воды, не имеет санаториумов... Городские слободки... со своими турлучными и саманными хатами, расположенные по болотистому лихорадочному берегу Подкумка, превосходят своим антисанитарным состоянием всякое описание... Некоторые исследователи прямо говорят, что очищение слободок от навоза и вообще их оздоровление должно быть первой настоятельной заботой будущей эксплуатации вод. Перестройка улиц, перенесение домов, уже ставших местом постоянных зараз корью, скарлатиной и пр., стоят на первом плане. Если для состоятельных людей в городе имеется так мало удобств, то для бедняков, чернорабочих, поденщиков и пр. не сделано ровно ничего для облегчения первых потребностей их жизни (квартира, организация столовых, чайных и пр.). В этой неприглядной рамке приходится действовать и развертывать свои лечебные средства Пятигорской группе минеральных вод " .

Антисанитарное состояние города было не единственной причиной распространения трудноизлечимых заболеваний. Иногда этому способствовал курортный характер городского поселения. Так, в Пятигорске наплыв состоятельной публики стимулировал увеличение масштабов проституции. Значительный скачок в этом отношении произошел за 1902-1909 годы. Если в 1902 году в Пятигорске был 1 дом терпимости с 38 проститутками, то в 1909 году уже 3 дома терпимости с 144 проститутками, из которых у 87 были выявлены те или иные венерические заболевания. Вне домов терпимости практиковало только по официальным данным еще 32 проститутки, многие из которых также имели венерические заболевания.

Нуждались во внимании со стороны города и государственных органов управления вопросы жилищного строительства. Только в 1894 году городская дума Пятигорска приняла постановление о запрете строить в центре города деревянные и саманные дома, а существующие предложила или снести или обложить кирпичом. В 1905 году в Пятигорске насчитывалось 1096 каменных домов, 2326 смешанных и 174 деревянных. 2394 были крыты железом и черепицей, 1202 - соломой, камышом и тесом, хотя данные материалы использовать запрещалось. К 1909 году в Пятигорске числилось 3610 жилых домов в 3047 дворах. Большинство домов тогда уже были кирпичные ввиду невысокой стоимости кирпича местного производства. На постройку нежилых зданий часто шел камень известняк. В центре города имелось много фахверковых (тонкостенных кирпичных на деревянном каркасе) построек, которые служили летними помещениями для приезжающих. Иногда встречались дома дощатые, обложенные кирпичом. Но таковые были очень тонкостенны и холодны, и годились лишь для летнего времени. А на окраинах города продолжали строиться саманные дома. Почти все дома города были крыты железом, лишь кое-где по окраинам еще оставались соломенные и камышовые. Благодаря этому серьезные пожары стали редкостью и почти никогда не распространялись дальше, чем на одну постройку.

С санитарией дело обстояло хуже. В 1907 году в газете "Пятигорское эхо" был впервые опубликован отчет городского и группного санитарного врача К.В. Писнячевского о деятельности за 1906 год. В нем освещались многие важные моменты, связанные с санитарным состоянием Пятигорска. Стремительный рост населения города (за 10 лет - на 8,3 тысячи человек) обострял ситуацию с отсутствием канализации. Почва, содержащая в себе месторождения минеральных источников, принимала в себя отбросы и помои. Не была решена проблема вывоза из города отработанных вод, обострившаяся в связи с появлением водопровода, почему воды и сливались домохозяевами прямо на улицы, в канавы и овраги. Из-за этого в районах Воробьевка и Свиная Балка появилось много невысыхающих и загнивающих болотцев. Во дворах, где снимали комнаты и квартиры курортные больные, из 848 клозетов только 199 являлись водяными, а 28 выгребных ям были сделаны с грубыми нарушениями санитарных правил.

В городе к 1909 году насчитывалось 75 улиц, из общей протяженности которых только 22% было замощено или шоссировано. Из-за отсутствия метения и поливки мостовых в городе, грязь заносилась на них с немощеных улиц в дождливую погоду. Несколько улиц города и вовсе были непригодны для проезда по ним на экипажах. В плачевном состоянии пребывали Базарная и Сенная площади, на которых кипела торговля. После базарных дней там скапливалось много навоза, который расплывался по всей площади после дождей. На окраинных улицах домовладельцы то и дело выбрасывали на улицы золу и кухонные отбросы. Там же бродили свиньи и безнадзорный скот, который иногда выходил даже на центральные улицы. Домовладельцы, как правило, пренебрегали своей обязанностью осуществлять поливку и очистку улиц.

Парков, бульваров, садов и скверов в Пятигорске было довольно много. По большей части они принадлежали УКМВ, но были и городские общественные зеленые насаждения. Последние находились в достаточно запущенном состоянии. Бульвары Пятигорска, например, не были огорожены, по ним бродил скот жителей города, а погибшие деревья не возобновлялись. От бульвара на Лермонтовской улице к 1910-м годам осталось только название. Доктор А.Г. Передельский писал: "Нельзя не удивляться пренебрежению Городского управления в отношении к этим бульварам, санитарное значение которых при все увеличивающейся густоте населения не подлежит сомнению".

Были определенные проблемы со снабжением города водой. Если курортная группа и центральная, а также нагорная части города снабжались удовлетворительно, то на удалении от этих районов дела обстояли хуже. В Константиногорской слободке жители вынуждены были пользоваться колодезной водой, имевшей иногда солоноватый привкус. В так называемых "Новых Планах" водопровод вообще отсутствовал, и жители пользовались водой реки Подкумок, санитарно-бактериологические показатели которой были далеко не всегда удовлетворительны. Доктор Писнячевский считал, что плохое водоснабжение Константиногорской слободки, наряду с антисанитарией жилищ и низкой культурой населения, является причиной особенно высокой смертности детей в возрасте до года от кишечных заболеваний. Напомним также, что Пятигорск не миновала эпидемия тифа, разразившаяся в России в 1909 году. С одной стороны это было связано с большим количеством приезжих в городе, с другой - с санитарным неблагополучием.

Крупных предприятий в городе почти не было. Исключение составлял построенный в 1906 году крупный известково-алебастровый завод А.И. Федотова и К.Д. Булахтина на Лермонтовском разъезде. Структура промышленности оставалась такой же как и в 1880-х годах (экипажные, гончарные, столярные, слесарные, известковые, кирпичные, кузнечные предприятия и т.д.).

Значительно населен ремесленниками (плотниками, каменщиками, кровельщиками и пр.) был пятигорский район Карачаевка. На время сезона на курорт приезжало много ремесленников из разных областей и губерний России. В это же время расцветала розничная торговля. Кроме постоянных мануфактурных, галантерейных, парфюмерных, мебельных и прочих магазинов торговля сосредотачивалась в сезонных лавочках. На время курортного сезона приезжали торговцы из разных мест Северного Кавказа, Закавказья и более отдаленных мест, торговали европейскими и азиатскими товарами, сибирскими и уральскими камнями. Кораллами и брелоками торговали итальянцы.

Торговля продуктами питания и другими товарами повседневного спроса концентрировалась на рыночных площадях. Определенные улучшения в санитарном состоянии торговых мест Пятигорска произошли после того как городское управление построило в 1904 году крытый рынок - просторное и светлое здание. Торговля в крытом благоустроенном рынке велась под постоянным санитарным надзором и редко вызывала нарекания в отличие от торговли на площадях, где мясо рубилось на загрязненных пнях и ждало покупателей на открытом воздухе, не закрытое сетками. Рыночные площади, как правило, были пыльными. Мясо и рыба на открытых прилавках быстро покрывались ей. Та же участь ждала и молочные продукты, зелень и овощи. Горшки с молоком и маслом обычно ставились торговцами прямо на землю по краям дорожек, где проходящие покупатели поднимали пыль клубами.

Продававшийся в городе хлеб производился в местных пекарнях, которые различались по уровню своего технического оснащения и санитарного состояния. Особый интерес представляла механическая хлебопекарня Тица, где тесто замешивалось специальными машинами, и хлеб приготовлялся без прикосновения рук рабочих. В большинстве же пекарен в тех же помещениях, где выпекался хлеб, жили рабочие, а нередко и их бездомные товарищи. Хлеб, выпекаемый домашним способом местными женщинами, также вызывал опасения в отношении санитарных условий его изготовления.

По роду занятий население Пятигорска разделялось по данным переписи 1897 года на несколько групп. Самую большую группу (2100 человек) составляли рабочая прислуга, поденщики, частные служащие - с членами семей более 23% населения Пятигорска. В промышленности трудилось почти 2000 жителей, составлявших вместе с членами семей почти 29% населения. В торговле было занято немного меньше 900 человек (с членами семей почти 12% населения), а в транспорте и связи 400 человек (соответственно 7,5%). Более 10% населения города вместе с членами семей составляли чиновники и войско, более 7% - пенсионеры и рантье. В учебной и воспитательной деятельности было занято 36 мужчин и 289 женщин, в науке, литературе и искусстве соответственно 22 и 7, во врачебной и санитарной деятельности - 60 и 23. Лишенных свободы насчитывалось 95 человек: 81 мужчина и 14 женщин. Не имели определенных занятий соответственно 38 и 18.

Самой крупной статьей доходов городского самоуправления являлся оценочный сбор с недвижимых имуществ в 1% с каждого оценочного рубля. В 1898 году он составил 173650 рублей. Большую проблему составляла субъективность во взглядах оценщиков при оценке имуществ. В связи с этим неизбежно возникали недоимки по сбору. В 1903-1904 годах они составили более 26 тысяч рублей. Второй значительной доходной статьей стал сбор с торговли и промыслов. За 1898 год было выдано 1510 годовых и полугодовых торговых документов на сумму более 4 тысяч рублей. Сбор с заведений трактирного промысла составил 6130 рублей. Сбор с 56 городских питейных заведений составил более 2,7 тысячи рублей. Сбор с извозного промысла - 3044 рубля, с собак - 195 рублей.

В городской бюджет шли также доходы от городских имуществ и капиталов. Прибыль городского общественного банка составила в 1898 году 18200 рублей, из которых в бюджет передано 4610 рублей. Специальными статьями дохода были: 1)сбор за места на кладбище для покрытия расходов на его содержание; 2) проценты по доходу с имения Байкова для выдачи местному благотворительному обществу; 3) доход от продажи земель для формирования запасного капитала; 4)добровольные пожертвования на постройку кладбищенской церкви; 5) проценты с дохода от имения Зипалова для выдачи совету богадельни; 6) сумма, внесенная Г.Н. Зипаловой для усиления основного капитала богадельни; 7) заем для постройки городской скотобойни; 8) специальный фонд для выдачи награды ночным сторожам. Совокупный доход города выразился суммой 1753266 рублей.

Начало функционирования городского управления в Кисловодске. Кисловодск, ставший городом в 1903 году, находился в еще более "первобытном" состоянии, чем Пятигорск. Указом императора Николая II от 13 июня 1903 года слобода Кисловодская была обращена в город. Однако обращение это отличалось своеобразием. Город возник, а слобода при этом не прекратила своего существования. Из 14453 десятин слободской земли новообразованный город получил только 1496. В противном случае, решение юридических вопросов, связанных с отмежеванием в пользу города слободских земель, могло бы затянуться на долгие годы. Проблемы возникли в связи с отказом подавляющей части слобожан (около 96%) перейти в мещанское сословие. Поскольку потомки отставных солдат имели право на потомственное владение своими наделами согласно императорскому указу от 1843 года, выселить их никто не имел права. Автор путеводителей по Кавказу Г. Москвич писал: "...вопрос о городском благоустройстве Кисловодска остается до сих пор в зачаточном состоянии. ...город, получив в удел несколько грязных, пребывающих в первобытном состоянии, улиц и площадей, из своих городских доходов едва в состоянии содержать городское управление, пожарную часть и поддерживать кой-какое освещение. Само собой разумеется, что не в таком благоустройстве нуждается чуть ли не лучший русский курорт". Весьма интересно и то, что в черту города были включены селитебная площадь слободы и участки земли во владении УКМВ и Владикавказской железной дороги. Однако город не только не имел право на извлечение доходов с этих земель, но и не мог вмешиваться в дела названных собственников.

Согласно указу императора, в Кисловодске учреждалось упрощенное управление на основаниях, указанных в приложении к статье 22 Городового положения 1892 года. Городское управление было представлено собранием городских уполномоченных (сформированным в ноябре 1904 года) во главе с городским старостой. Кроме него были определены должности помощника старосты, городского секретаря и бухгалтера. Собрание городских уполномоченных уже в начале своей деятельности приняло решения о введении сборов с извозного промысла, содержателей собак, за места, занимаемые строительными материалами, посаженной платы за установку лавок на рынке. За счет этого пополнялся скудный бюджет города. Смета Кисловодска (городские доходы и расходы) в 1908 году составила 156874 рубля.

Одним из первых нормативных актов городского собрания уполномоченных, направленных на благоустройство города, было обязательное постановление об устройстве и содержании тротуаров, утвержденное 29 октября 1905 года начальником Терской области.

По всей видимости, только в 1909 году на Кисловодск в полной мере распространилось Городовое положение 1892 года. Состоялось избрание городской думы из 40 гласных. Однако глава городской управы А. Лазо назывался еще городским старостой, а не городским головой, что говорит о неком переходном периоде в развитии органов городского управления.

Социально-экономическое положение Кисловодска в 1903-1910 гг. В 1910 году смета города составила уже около 130 тысяч рублей при населении приблизительно 12 тысяч человек. За период 1903-1910 годов собственно за счет городских средств не было осуществлено ни одного сколько-нибудь значимого проекта. Городское управление еще не располагало необходимым капиталом. Основное курортное строительство на Кисловодской группе в целом было завершено к 1905 году. Очередной строительный всплеск произошел только в 1910-х годах, затронув как Кисловодскую курортную группу, так и территорию городского поселения. В то же время в 1900-х годах на территории города Кисловодска частными лицами велось достаточно интенсивное жилищное строительство.

Репортажи о санитарном состоянии и благоустройстве Кисловодска в 1906 году не более оптимистичны, чем отчет санитарного врача Пятигорска. Те же сор, пыль, грязь, кизяки, выделывавшиеся во дворах, чрезвычайно плохое освещение в ночное время, проблема найти извозчика в позднее время. Причины этого состояли не только в низкой культуре слободских жителей, но и в территориально-административной раздробленности Кисловодского поселения. Так, домовладельцы, жившие у границ парка со стороны Крестовой и Востряковской горок на правах помещиков, не подчинялись даже санитарным указаниям областного начальства. Дворяне и купцы, владевшие усадьбами в слободской части, не выполняли решения слободского схода, касающиеся санитарных вопросов. И слободское население, конечно же, не исполняло решения, принятые городом. Таким был пейзаж Кисловодского городского поселения, непосредственно примыкавшего к дорогому и популярному российскому курорту. Санитарное неблагополучие городских поселений негативно влияло и на территорию курортных групп. Неоднократно сообщалось, что навоз и прочие нечистоты из города Кисловодска и слободы попадали в реку Ольховку и по ней - в курортный парк.

Наряду с неблагоприятными санитарными условиями оставляли желать лучшего и нравы населения. Хроника происшествий газеты "Пятигорское эхо" пестрит описаниями преступлений, которые совершались среди дня в самых людных местах. На базаре в Кисловодске один приезжий торговец, поссорившись со своим односельчанином, выстрелил в него из револьвера, но промахнулся. Примерно в то же время жители слободы Кисловодской (которая официально была независима от города, но не имела с ним четких границ) "праздновали" Троицыны дни, которые сопровождались пьянством и драками. Только 12 июня 1907 года в больницу поступило 5 мужчин с "проломленными головами". Было много жалоб от побитых пьяными мужьями жен .

Курсовые и другие временные и относительно постоянные жители курорта не имели никакой возможности оградиться от различного рода проявлений городской (и слободской) жизни. Летом 1907 года около известного ресторана "Замок коварства и любви" бандитами были ограблены четверо курсовых. Грабителями оказались приезжие без определенных занятий. Весьма часто подобные преступления совершались приезжими разнорабочими, которые не нашли на курорте оплачиваемой работы.

Еще один показательный пример опасности, которую таили в себе слобода и город для курортной публики - случай, происшедший в июне 1907 года. Вечером на одной из самых престижных улиц Кисловодска - Курсовой, где сдавались лучшие квартиры приезжающим на курорт, городским приставом был обнаружен бегущий бык, который оказался общественной собственностью слободы. Бык тяжело ранил одного прохожего, который вскоре после этого умер. В октябре того же года вечером у самого крыльца городского полицейского управления (всего в 50 метрах от парка) в кромешной темноте едва не были ограблены две женщины. После этого случая пристав Кисловодска отправил городскому старосте прошение, чтобы тот, наконец, распорядился об установке осветительного фонаря напротив здания .

Иногда курортная специфика Кисловодска сама создавала почву для криминально неблагополучной обстановки. Знаменитый кисловодский ресторан "Замок коварства и любви" привлекал к себе "специалистов по прожиганию тысячных капиталов" - в основном нефтепромышленников из Баку, разного рода "мнимых князей", "поддельных графов и баронов". Датский путешественник С. Патурссон, посетивший этот ресторан, отмечал: "А внешне эффектные, остроумные и просто ловкие женщины, мнимо-больные, усердно липнут исключительно к бумажникам таких прожигателей, затем на курорт они и приехали". Местность вокруг ресторана считалась криминально неспокойной. Это вынудило даже учредить в 1913 году сверхштатную должность городового при ресторане.

Природоохранная деятельность УКМВ и благоустройство городов. В целом, территории курортных групп отличалась благоустройством и составляла видимый контраст с городскими поселениями, как в санитарном отношении, так и в вопросах безопасности. Улицы были большей частью замощены или даже заасфальтированы, имелся водопровод, электрическое освещение в каждом здании, центральное отопление. Территории курортных групп были неплохо озеленены, повсеместно освещались и поливались. Нельзя утверждать, что на территориях курортных групп царили идеальная чистота и порядок, как на некоторых курортах Европы. У эксплуатации КМВ бывали значительные, отчасти уже упомянутые недостатки. Министр А.С. Ермолов в 1898 году в числе таких недостатков также называл отсутствие на КМВ канализации. Так, управа Пятигорска несколько раз обращалась к правительству с тем, чтобы оно субсидировало постройку канализации и возведение благоустроенных домов для приема приезжающих (то жилье, которое сдавалось, редко соответствовало санитарным требованиям и нормам). Казна обеспечила в свое время лишь строительство водопровода, чего бы город на собственные средства никогда не осуществил. И все же "опасное соседство" курорта с городскими поселениями вынуждало директоров вод вместе со всем штатом Управления Кавказских Минеральных Вод (УКМВ) принимать незамедлительные меры по улучшению социально-экономического облика городов, несмотря на личное желание или нежелание это делать.

УКМВ провело ряд важных мероприятий. Так, например, в состав городской санитарной комиссии были включены представители УКМВ, которые вели строгий надзор за состоянием улиц, площадей и частных домовладений. В результате в Кисловодске значительно сократились, а затем прекратились и вовсе случаи таких заболеваний как холера и дизентерия. В компетенции УКМВ находилась также природоохранная деятельность. Оно могло ходатайствовать об: а) отчуждении участков, на которых имелись колодцы или иные подземные сооружения, наносящие вред минеральным источникам; б) устранении источников вредных воздействий с территории участков без их отчуждения; в) возмездном отчуждении участков, имеющих большое значение для развития курорта в будущем. Лица, проживавшие на территории округа санитарной охраны КМВ, не имели права без согласования с УКМВ проводить буровые и иные подземные работы на своих участках. В руках УКМВ находилось электроснабжение учреждений и частных домовладений Кисловодска. Управление также владело линиями Кисловодского казенного водопровода (который был построен задолго до обретения Кисловодском городского статуса). В 1909 году УКМВ обеспечило Кисловодск самой первой на КМВ канализацией по "американской" системе, т.е. без доступа дождевых вод. Для очистки канализационных вод служила так называемая биологическая станция, после которой они сразу спускались в реку Березовку. Следует отметить, что кисловодский водопровод протяженностью 4,5 версты был проложен также усилиями УКМВ, но в 1893-1895 годах, т.е. еще до того как Кисловодск получил городской статус.

Взаимоотношения УКМВ и городских органов управления. Казалось бы, между УКМВ и городскими органами управления Пятигорска и Кисловодска должны были сложиться отношения конструктивного сотрудничества на благо развивающегося курорта - Управление помогало бы городу справляться с трудностями благоустройства городов и повышения уровня образования и культуры населения, развития городского здравоохранения. А города, в свою очередь, прилагали бы все усилия для того, чтобы обеспечить жильем, продовольствием и услугами приезжающих на курорт. В действительности же все было по-другому. Городские власти стали пытаться конкурировать с УКМВ. То и дело возникали споры из-за территории, разговоры о том, что УКМВ извлекает выгоду за счет минеральных источников, которые являются исконной собственностью городов. Городские обыватели неустанно критиковали по любому поводу деятельность Управления. Так, в газете "Пятигорское эхо" была опубликована заметка о том, что 22 июня 1907 года в Пятигорске близ гостиницы Кухаренко свалился сгнивший столб электрического освещения. Рабочие УКМВ, которому принадлежал данный столб, попытались поставить его на подпорки, однако госпожа Кухаренко запротестовала против установки и даже отправила кусочки гнилого столба в письме министру торговли и промышленности Д.А. Философову. УКМВ упрекали и в том, что оно плохо заботится о культурном досуге курортной публики. Качество оркестров в парках оставляло желать лучшего, а после 8 часов вечера курсовым было просто некуда податься. Курортный сезон 1902 года в Пятигорске нашел также отрицательный отклик в прессе. Указывалось, что улицы, скверы и бульвары еще никогда не были в таком безобразном состоянии как в этот сезон. Неудовлетворительное содержание улиц дополнялось шумом экипажей и трамвая, тесной застройкой.

Со стороны городских властей и обывателей исходили практически все жалобы на деятельность директоров вод и УКМВ. Самым болезненным в отношении городов и УКМВ, как и ранее, был территориальный вопрос. Так, между Кисловодском и Управлением возник спор из-за нескольких улиц, которые город считал своими на основании того, что раньше они принадлежали слободе. В УКМВ эти улицы считались казенной собственностью. Сенат разъяснил городскому общественному управлению, что план города не является документом, подтверждающим право собственности города на все, что на нем отмечено. Не был решен в свое время вопрос об уступке городом Пятигорском УКМВ участка земли рядом с Соборной площадью для постройки грязелечебницы.

В 1905 году между УКМВ и городским управлением Пятигорска произошел конфликт из-за того, что городская дума разрешила купцу А. Гукасову возвести здание кофейни на участке, смежном с Николаевским цветником. Причем, вопрос не был согласован с УКМВ и Горным Ученым комитетом. Последний высказался против строительства постоянного здания на участке. Гукасов приступил все же к возведению здания в 1908 году, за что с него взыскали приговором Мирового съезда штраф в 10 рублей, а уже в августе 1908 года наместник Кавказский разрешил постройку кофейни.

В 1908 году Пятигорская городская управа отправила письмо товарищу министра торговли и промышленности о том, что город идет навстречу УКМВ даже в разрез своим интересам. В письме указывалось, что УКМВ "является концессионером города" в отношении Юцкого водопровода и электрических сетей (поскольку город выступил в качестве инициатора составления проекта водопровода и оплачивал многие изыскания, а воздушные провода протянуты на городской территории без оплаты городу), однако УКМВ постоянно ограничивает возможности города в пользовании водопроводом и электрическими сетями. Кроме того, горожане столкнулись с препятствиями со стороны Управления при пользовании пастбищами на казенных участках, а у города было около 3000 голов скота, снабжавшего приезжих и местное население молоком. Нехватка городской земли иногда приводила к самозахвату горожанами казенной земли. В 1905 году началось самовольное возведение жителями бедняцких окраин домов в урочище "Дубровка", принадлежавшем Пятигорскому лесничеству. Так появилась "Нахаловка", которая лишь в 1909 году стала официально признанным населенным пунктом - поселком Алексеевским.

Деятельность Пятигорской санитарной комиссии, состоявшей в первую очередь из чинов УКМВ, сопровождалась значительной неразберихой. Распоряжения ее председателя (доктора Борисовского) были зачастую путаны и непоследовательны, создавали городу трудности в решении санитарных проблем.

В то же самое время члены городской думы и управы Пятигорска и аналогичных органов в Кисловодске (до 1908-1909 годов - собрание городских уполномоченных) также не прикладывали все усилия для улучшения социально-экономического облика городов. Санитарный врач Пятигорска Писнячевский неоднократно указывал городской управе на необходимость хотя бы изредка организовывать полив и чистку улиц, так как "пройти по городу, чтобы пылью не был забит рот, не представляется возможным". В газете "Кавказские Минеральные Воды" указывалось на то, что город Пятигорск, располагая и без того скудными средствами, очень часто переплачивает большие деньги за починку мостовых и прочие работы по благоустройству из-за того, что делается все несвоевременно. Неоднократно срывались заседания городских уполномоченных Кисловодска в виду неявки нужного числа уполномоченных по неуважительным причинам.

Решения городских органов управления далеко не всегда были социально направленными. В 1907 году собранием городских уполномоченных Кисловодска было отклонено предложение о том, чтобы установить продолжительность рабочего дня для служащих и рабочих ремесленных учреждений в количестве 11 часов (установлено 12), отклонен вопрос о создании школы для ремесленников и учреждении примирительной комиссии по разрешению споров администрации и рабочих ремесленных заведений. С небольшим перевесом голосов было утверждено решение о выделении подмастерьям в возрасте до 17 лет трех часов в течение дня на посещение школы.

Самостоятельная деятельность городских органов управления. Однако нельзя сказать, что органами городского самоуправления Пятигорска и Кисловодска совершенно ничего не делалось для повышения уровня социально-экономического развития городов.

Городской голова Пятигорска в обязательном порядке участвовал в заседаниях и делах благотворительного общества, общества пособия бедным, общества Красного Креста, Кирилло-Мефодиевского общества, скакового общества, санитарной комиссии и тюремного комитета. В 1907 году город выделил безвозмездно 500 кв. сажен земли Дамскому кружку под строительство приюта "Ясли".

Когда городское общественное управление решило замостить Царскую улицу, то издало постановление, согласно которому домовладельцы данной улицы должны были на 2/3 покрыть расходы на замощение. Отклика домовладельцев не последовало, а некоторые оспорили принятое городской думой решение в суде. Расходы на замощение главной улицы легли на плечи города. Тогда городское управление обратилось к УКМВ с прошением предоставить городу право бесплатной выломки камня на казенной каменоломне. Учитывая большое значение Царской улицы для Пятигорской курортной группы, УКМВ разрешило городу брать камень с каменоломни. Следующей вехой в истории замощения пятигорских улиц стало издание в 1903 году начальником Терской области обязательного постановления "Об устройстве мостовых в городе Пятигорске". По данному постановлению 2/3 расходов на замощение улиц несли домовладельцы, а 1/3 город, бульваров и площадей - в большей части город. Ремонт и исправление мостовых ложились на город, а чистка - на домовладельцев. Для сохранения мостовых в исправном виде в течение длительного времени, 10 февраля 1905 года было принято обязательное постановление для жителей Пятигорска "О порядке и содержании в исправности улиц, площадей, мостовых и тротуаров". Ремонт и исправление мостовых и шоссе, содержание их в чистоте были включены в обязанность домовладельцев.

Также город заботился об освещении улиц. В 1898 году работало 6 фонарщиков. Улицы освещали 268 фонарей и 257 ламп. Однако освещение нуждалось в постоянном обновлении. В 1901 году министр А.С. Ермолов при посещении Пятигорска высказался так: "Вчера я объезжал ваш город, вечером было так темно, что не было видно куда ехать, и на главной улице меня чуть не опрокинули в какой-то яме в грязь. Если бы я был курсовой, то никогда не приехал бы к вам". Городское управление постановило в 1902 году ходатайствовать перед министром о безвозмездном выделении 10 тысяч рублей на устройство ацетиленового и бензинокалильного освещения. В 1905 году улицы города освещали 32 керосинокалильных фонаря по системе Галкина, 258 керосиновых фонарей.

Содержалась пожарная команда в составе брандмейстера, его помощника и 10 пожарных служителей. В 1900-1901 годах содержание пожарной команды являлось второй по значимости расходной статьей городского бюджета. На домовладельцев была возложена повинность содержания ночных караулов (для предотвращения пожаров, обеспечения безопасности на улицах и защиты имущества домовладельцев от воров). Однако в бедных районах сторожа-караульщики отсутствовали по причине неспособности домовладельцев платить повинность.

Ежегодно город за счет своих средств укреплял берега реки Подкумок.

За счет средств города содержалось более 40 водопроводных кранов на городских улицах. Городской голова Пятигорска выхлопотал у министра земледелия право бесплатного пользования казенным водопроводом для жителей бедного района Кабардинка, который плохо снабжался водой. Городское управление обязало домовладельцев поливать улицы там, где имелись водопроводные краны, а поливку наиболее важных улиц взяло на себя. Для этих целей в смете города была отдельная статья расхода.

Ввиду отсутствия канализации, особенно высокие требования предъявлялись к качеству ассенизационного обоза. Городской усовершенствованный обоз появился в Пятигорске еще в 1893 году и был в 1897 году увеличен.

Город Пятигорск старался решать и проблемы с нехваткой выгонной земли. В 1892 году Пятигорск добился передачи ему 191 десятины земли (в том числе "Отрезного" участка). На выделенном городу участке разместились скотобойня, мыловаренный, кожевенный и другие заводы. УКМВ сохраняло за собой право добывать на участке строительные материалы. В 1905 году территория города с выгонной землей (включая "Отрезной" и "Пятисотенный" участки) составляла более 3300 десятин, в том числе заселенная - около 630 десятин.

В 1890-х годах органы городского управления начали проявлять пристальное внимание вопросам народного здравоохранения. Открылся Дом для заразных больных, где делались прививки населению (поставлялась сыворотка из Ростова-на-Дону, Санкт-Петербурга). Лечение и питание осуществлялось за городской счет. В 1898 году появился приемный покой, где лечились амбулаторно. Около 2/3 больных обслуживались бесплатно. Уже в 1905 году в Пятигорске была городская больница на 27 мест с амбулаторией, а также 1 городовой и 2 больничных врача, 1 тюремный фельдшер, 1 городовой фельдшер, 1 городовая акушерка. Когда в 1907 году здание городской больницы признали подлежащим сносу, город арендовал дом Полозова для размещения больных до постройки нового здания. О заботе городского управления о народном здравоохранении наглядно говорит тот факт, что городской голова ходатайствовал перед генерал-губернатором об отсрочке высылки из Терской области врачей Ржаксинского и Знаменского (как участников революционных событий 1905 года) в связи с большим количеством больных, нуждавшихся в операции.

Богадельни были преимущественно общественные. Однако в ведении городского управления находилось Мефодиевское общество (помощь беднейшим ученикам городского 4-классного училища) и богадельня имени Зипалова (призрение престарелых граждан Пятигорска из купцов и ремесленников). Ночлежки все были частные кроме ночлежного дома на 20 мест при городской полиции.

Не обошли стороной городские власти и вопросы народного образования. В 1890-х годах городская прогимназия столкнулась с проблемой нехватки помещений. Требовалось новое отдельное здание, так как наемное помещение было не только тесным, находилось в аварийном состоянии, но и отсутствовал рекреационный зал. Поддержку прогимназии оказал город, предоставив бесплатно участок земли и 10 тысяч рублей на постройку здания. А вот в 1898 году открытие новых низших школ и общественных библиотек пришлось отложить на неопределенный срок по причине отсутствия у города средств. В 1901 году при городском четырехклассном училище открылся бухгалтерский класс, который, наряду с появившейся в 1898 году по частной инициативе низшей ремесленной школой, положил начало профессиональному образованию в городе Пятигорске. Народное образование стало на рубеже XIX - XX веков самой значительной расходной статьей городского бюджета. На его нужды ежегодно тратилось почти 20 тысяч рублей. В 1905 году в городе было 2 гимназии, которые частично содержались городом, начальное мужское училище с ремесленной школой, смешанное начальное училище на Кабардинке, одно начальное училище на Карачаевке и одно в Новом Пятигорске, городское 2-классное женское училище и Константиногорское начальное женское училище. Были также приходские и частные школы и училища. В то же время городская библиотека в Пятигорске отсутствовала (функционировали только частные или принадлежавшие общественным организациям), что закрывало доступ к литературе для большого круга малоимущих слоев населения.

В компетенцию городского общественного управления Пятигорска входило и содержание учреждений пенитенциарной системы. Для содержания арестантов в Пятигорске существовали одна смешанная тюрьма на 82 человека (в 1905 году 101 арестант) с больницей на 3 места и арестный дом при городской полиции на 30 человек (где в 1903 году содержалось до 100 человек). Арестанты и арестантки пятигорской тюрьмы выполняли различные работы по заказам города, государственных учреждений, частных лиц. Это был пошив одежды, постельного белья и тюфяков, изготовление обуви, земляные, столярные и другие работы.. Тюремный комитет, занимавшийся всеми вопросами содержания тюрьмы, являлся городским учреждением. Следует в то же время отметить, что санитарное состояние и условия проживания заключенных в Пятигорской тюрьме были ужасающими и не соответствовали даже минимальным требованиям к такого рода учреждениям.

К успехам городского управления Пятигорска следует отнести то, что ему удалось некоторым образом поправить финансовое положение города. Так, к 1900 году город расплатился с последними долгами, которые в 1870-х годах составляли около 200 тысяч рублей.

Деятельность органов городского управления Кисловодска до 1910-х годов была гораздо более скромной. В журнале заседаний городской думы за 1909 год зарегистрировано около 50 решений, касающихся по большей части основных вопросов формирования доходов бюджета и осуществления его расходов. Однако уже в конце 1900-х годов городское управление Кисловодска озаботилось вопросами повышения уровня грамотности и культуры населения новообразованного города. В 1909 году на нужды народного образования было выделено 25% средств городского бюджета. Необходимость решения насущных задач социально-экономического развития вынудило город обращаться к общественности. Так, в деле организации народного образования городское управление работало совместно с "Обществом учреждения и содержания в Кисловодске среднеучебных заведений". Обеспечение пожарной безопасности в городе взяло на себя учрежденное в 1905 году добровольное пожарное общество.

Правительственная поддержка городскому хозяйству. Правительственные органы даже на центральном уровне не стояли в стороне от проблем городов КМВ. Так, министерство финансов и МВД разрешили городскому управлению Пятигорска взимать налог на породистых собак, которые содержались состоятельными жителями для охоты и развлечения. Средства, поступавшие от этого налога, давали возможность бороться с бродячими собаками.

Министерством финансов еще в 1894 году в пользу города Пятигорска был установлен сбор с лиц приезжающих в город на летний сезон. По данному сбору город получал свыше 5200 рублей в год и средства эти предназначались для замощения улиц, как и средства, полученные от сбора с извозчиков. Сбор с лиц приезжающих на сезон неоднократно продлевался. Город ходатайствовал о введении сбора с грузов Владикавказской железной дороги в его пользу, но ходатайство в министерстве финансов отклонили.

Также в 1902 году А.С. Ермолов, узнав от директора вод В.В. Хвощинского о тяжелом финансовом положении Пятигорска, разрешил УКМВ выдать городу субсидию в 5000 (по другим документам 10000) рублей на устройство мостовых и усиленное освещение.

Городское управление также ходатайствовало о том, чтобы казна взяла на себя часть расходов на содержание повышенного штата полиции (вместе с постоянным штатом насчитывал до 50 человек), который был утвержден мнением Государственного совета от 25 мая 1898 года с целью обеспечения должного правопорядка в курортной местности. Расходы на его содержание полностью легли на плечи города. Впоследствии содержание полиции осуществлялось по следующей схеме: город отпускал средства на содержание постоянного штата местной полиции и выплачивал казне так называемое пособие на содержание полиции КМВ. Причем половина от общей суммы расходов города на содержание полиции затем возвращалась городу из государственного казначейства. Вопросы общественного порядка в курортных городах были первостепенны по важности, особенно если учесть, что развитие курорта КМВ приводило к определенным уже упоминавшимся социальным издержкам в городах и на группах.

* * *

Подводя итоги деятельности УКМВ и органов городского управления на протяжении 1890-1900-х годов, можно охарактеризовать этот период как время бурного развития кавминводского курорта, благодаря особенно пристальному вниманию со стороны государства. Очевидно, что интенсивное курортное строительство и благоустройство в данный период нельзя сводить к личностям директоров вод и отдельных служащих УКМВ, хотя от них зависело многое на местах. Стратегия развития одного из лучших российских курортов разрабатывалась на более высоком уровне. И нельзя переоценить здесь основополагающую роль министра земледелия и государственных имуществ А.С. Ермолова, а также специалистов горного департамента МЗГИ.

Весьма важно то, что на данном этапе развития курорта, УКМВ пришло к четкому осознанию зависимости благополучия курортных групп от социально-экономического благополучия прилегающих к ним городов и поселений, и "подало руку помощи" городам КМВ, которые не могли самостоятельно решить многие насущные проблемы санитарии и благоустройства, народного здравоохранения, образования и культуры. Особенно такая помощь была важна для Кисловодска, самоуправление которого не имело такого опыта деятельности как аналогичные органы в Пятигорске. Определенные результаты "цивилизующего воздействия" УКМВ на города стали проявляться уже в 1910-х годах. Нельзя не отметить также и то, что городским общественным управлениям (прибегая, правда, иногда к правительственной поддержке) удалось в этот период активно включиться в процесс создания объектов социальной инфраструктуры, не ожидая такового исключительно от УКМВ и частной инициативы. Города стали выступать практически равноправными субъектами социально-экономической политики. Что же касается курорта КМВ, то он в данный период пользовался особенно пристальным вниманием со стороны центральных органов власти и не только получал крупные ассигнования от государственного казначейства, но и имел право формировать собственный фонд денежных средств. 1900-1910 годы стали для КМВ поистине временем расцвета, которое не было омрачено даже долгом в несколько миллионов рублей, оставшимся в результате заведования водами В.В. Хвощинского. Наибольшей проблемой к концу периода стала многоведомственность в управлении курортными городами КМВ (МЗГИ, или с 1905 года - МтиП, МВД, военное министерство, наместник Кавказский, начальник Терской области и т.д.), которая серьезно усложняла работу по улучшению социально-экономического облика Пятигорска и Кисловодска.

2.3. Социально-экономический облик Пятигорска и Кисловодска накануне и в период Первой мировой войны

Какие бы сложности не возникали во взаимоотношениях УКМВ и органов городского общественного управления в Пятигорске и Кисловодске, совершенно неоспоримо то, что их взаимными усилиями, и, конечно, благодаря финансовой поддержке государства в первую очередь, к 1910-м годам удалось поднять два курортных города до удовлетворительного уровня. И, если санитарное состояние и благоустройство городов оставляли желать лучшего, то, по крайней мере, контраст был не таким разительным. 1910-е годы стали особым периодом в жизни курортных городов - временем относительного процветания, но, к сожалению, коротким, хотя даже Первая мировая война не прервала его. Конец ему положили только глубокие политические потрясения, развернувшиеся в стране с начала 1917 года.

Последние годы перед Первой мировой войной (1910-1913) и первые два с половиной года войны (1914-1917) стали своего рода итогом совместной работы казенной администрации и городских общественных управлений. Стартовой точкой данного периода, который можно назвать временем наивысшего расцвета КМВ, мы считаем 1 октября 1910 года, когда Кисловодск был объявлен первым в России круглогодичным курортом. Начало функционирования Кисловодского курорта в течение всего года серьезно повысило благосостояние местного населения, обогатило культурную жизнь, причем не только в Кисловодске, но и в других поселениях КМВ, не исключая и Пятигорск.

Пятигорская группа КМВ в 1910-1914 гг. Итак, Пятигорская группа в данный период, несмотря на все справедливые нарекания со стороны общественности на деятельность директоров вод, находилась в достаточно благоустроенном состоянии. Об этом красноречиво говорит в своей книге датский писатель и путешественник С. Патурссон, который посетил КМВ в 1911 году. Патурссону понравились Ново-Сабанеевские ванны Пятигорска с прекрасной светолечебницей, оборудованной по последнему слову техники, обслуживание в ресторане Казенной гостиницы. В то же время писатель обратил внимание на то, что в Лермонтовской галерее - главной сценической площадке курорта невозможно смотреть представление во время дождя (из-за стука капель по железной крыше), а артисты от этого приходят в замешательство.

Респектабельный дачный район близ провала к 1917 году имел 33 застроенных особняками участка. Путешественник А.Н. Краснов в начале XX столетия восторженно писал о нем: "Это европейский курорт XX века. Постройки по замыслу, архитектуре и удобству не уступают постройкам Западной Европы".

Осуществленные при директоре вод С.В. Тиличееве переустройства на Пятигорской группе при всей своей немногочисленности имели особенно большое значение для дальнейшего развития курортной группы. За период 1910-1915 годов были: 1) выстроен новый бювет "Холодного нарзана"; 2) возведены Народные ванны по проекту А.И. Кузнецова; 3) Романовская грязелечебница по проекту знаменитого столичного архитектора М.М. Перетятковича; 4) тепловая дизельная электростанция мощностью 800 лошадиных сил, которая служила резервом для электростанции "Белый уголь"; 5) Тиличеевские ванны по проекту А.И. Кузнецова. Также был перенесен на другое место Воронцовский бювет в "Цветнике", который мешал движению курортной публики. Впервые на территории страны осуществилась параллельная работа Пятигорской тепловой и гидроэлектростанции "Белый уголь", что привело к формированию самой первой энергосистемы в стране. К услугам приезжающих на Пятигорскую группу предлагалось 8000 квартир и номеров как на территории группы, так и города.

Бюджет КМВ в 1912 году составил 2,5 миллиона рублей, из которых 800 тысяч представляли собой свободную наличность специальных средств, позволявшую возводить новые бальнеологические заведения. С дефицитом бюджета КМВ до войны не сталкивались. В 1914 году остаток с предыдущего года составил более чем 100 тысяч рублей. Эксплуатационные расходы 1914 года были меньше доходов на 180 тысяч рублей. Бюджетный излишек позволял постепенно погашать долги, возникшие в результате заведования водами В.В. Хвощинского. В 1911 году долг этот составлял 1,13 миллиона рублей.

Из 6 бальнеологических учреждений Пятигорской группы (5 ванных зданий и гидропатическая лечебница) почти все были оборудованы на высоком техническом уровне и представляли все необходимые удобства курортной публики (кроме старого здания Товиевских ванн). Высоким уровнем технической оснащенности отличался и светолечебный кабинет (большой зал с применением целого ряда физиотерапевтических процедур). Для приготовления кумыса, кефира и других лечебных молочных напитков, в Пятигорске работала специальная лаборатория, находившаяся под наблюдением группного санитарного врача. Продавались эти напитки в специальном кумысолечебном заведении. На казенном Посетительском участке работали молочная ферма арендатора Реутта (продавалось коровье молоко) и кумысный кош.

На заседании врачебно-технического комитета 12 июля 1912 года, посвященном разработке плана устройства КМВ на 1913-1915 годы, было решено направить наиболее значительную часть средств на постройку грязелечебниц на группах и развитие водопроводных сетей (3,1 и 3,5 миллиона рублей соответственно). Примечательно, что другие затратные проекты (устройство канализаций, курзалов, трамвая вокруг Машука и др.) предполагалось осуществить с преимущественным или даже исключительным участием частного капитала.

Из развлечений Пятигорская группа помимо театров предлагала курортной публике симфонический оркестр в парке "Цветник" и там же оборудованную детскую площадку.

Город Пятигорск в 1910-1914 гг. Город Пятигорск, к 1911 году, имел население почти 32 тысячи человек, из которых коренного населения было около 12 тысяч. Более 9 тысяч человек относились к категории иногородних, не имеющих оседлости. Городской бюджет в 1912 году составил уже более 400 тысяч рублей, увеличившись за 20 лет в 8 раз. В городе насчитывалось 75 улиц, около 20% протяженности которых было замощено. Многие улицы были снабжены тротуарами с асфальтовым, цементным или плитняковым покрытием. Об этом заботилось в первую очередь УКМВ. Устройство в районе Провала дачного поселения несколько разрешило проблему скученности населения в центре города (близ парка Цветник).

К основным заболеваниям городского населения относились болезни органов пищеварения (часто заразного характера), причем 80-90% случаев приходилось на детей до 5 лет. На втором месте по распространенности были незаразные болезни и старческая дряхлость (до 13% случаев смертности). Холера и сыпной тиф встречались единичными случаями и не принимали характер эпидемии. Медицинская помощь населению была поставлена достаточно удовлетворительно. Городской бюджет потратил в 1912 году на нужды народного здравоохранения почти 57 тысяч рублей, т.е. 1,78 рубля на душу населения. По данному показателю Пятигорск опередил даже образцовые Севастополь и Варшаву, уступив, правда, Одессе. Город содержал больницу более чем на 50 кроватей, барак для глазных больных (переданный городскому управлению Русским бальнеологическим обществом в 1909 году), родильный приют, городского и санитарного врачей. В 1912 году открылась городская аптека, доходы с которой направлялись на раздачу бесплатных лекарств малоимущим.

На народное образование в 1911 году было потрачено по 2 рубля 80 копеек на душу населения. Субсидию в 12000 рублей город выделил мужской и женской гимназиям и 6 мужским и женским начальным училищам. В 1912 году на те же цели было потрачено свыше 78 тысяч рублей (1/5 бюджета). 15 училищ полностью содержались на средства города, другие учебные заведения (в том числе мужская и женская гимназии) субсидировались. На стипендии и плату за обучение жителей города в высших учебных заведениях город запланировал 1347 рублей. Разрабатывался вопрос о введении всеобщего образования. В 1911 году из городского бюджета было выделено 500 рублей на проведение первой в России окружной выставки ученических изделий промышленных училищ.

В 1912 году город приобрел для Кавказского горного общества домик, в котором в 1841 году жил М.Ю. Лермонтов, для создания музея и библиотеки общества, что служило бы делу народного просвещения в Пятигорске. Город ассигновал обществу 6000 рублей единовременно и обязался ассигновать еще по 4500 рублей ежегодно на развитие музея. Помимо денежной помощи из городской управы в библиотеку "Домика М.Ю. Лермонтова" передавались книги беллетристического характера, и город специально ассигновал 300 рублей на пополнение библиотеки даже в непростом 1916 году. Административно-хозяйственными вопросами музея и библиотеки ведала специальная комиссия, состоявшая из гласных городской думы.

По-прежнему надежной опорой и союзником городского управления и УКМВ в деле благоустройства Пятигорска была общественность. В то же время необходимо признать, что государство не всегда шло навстречу общественной инициативе. Имелись случаи отказа в регистрации целому ряду общественных организаций (например "Обществу благоустройства казенных дачных участков в Пятигорске" и "Общества распространения культурных взглядов в Новопятигорске"), которые могли бы многое сделать для благоустройства Пятигорска.

Кисловодская группа КМВ в 1910-1914 гг. Кисловодская группа в 1910-х годах переживала настоящий расцвет. 1 октября 1910 года Кисловодск был объявлен круглогодично действующей курортной группой. Это прибавило Кисловодску популярности и востребованности. По этой причине количество посетителей и временных жителей Кисловодска, в числе которых находились и лечащиеся, и туристы, и приехавшие на заработки, превышало численность местного населения. В 1910 году местных жителей было 13,5 тысяч, а приезжих 15 тысяч. В 1911 соответственно 14,5 и 19,5 тысяч человек. В Пятигорске также наблюдался большой рост посещаемости, что заставляло город и УКМВ ходатайствовать о командировании на КМВ сыскных агентов из Петрограда на случай наплыва преступного элемента.

УКМВ осуществило ряд важных для города и группы улучшений. За первый круглогодичный сезон 1910 года были выстроены электрическая водокачка "Семиградусного" источника в парке, казарма для рабочих разливной нарзана; произведены капитальный ремонт самой разливной, подготовка Новых нарзанных ванн и галереи Нарзана к зимнему сезону (отопление, зимние рамы и т.д.). В 1912-1914 годах была построена прекрасная казенная кофейня у входа в курортный парк. Она возводилась на участке, принадлежавшем УКМВ, но на средства арендатора Р.Д. Вострякова. Состояла кофейня из открытой части, предназначенной для летнего пребывания, и закрытой, которая отапливалась и предназначалась для круглогодичного использования. В последней расположились "американ бар", комната для игры в карты и кондитерская. К 1916 году завершилось строительство прекрасно оборудованных Солнечных ванн на Казачьей горке с душевыми кабинами. Эта лечебница больше не имела аналогов на КМВ.

УКМВ принимало меры по ограждению парка и других мест, где обычно прогуливалась курортная публика, от "дурного влияния города". Так, с 1 декабря 1911 года вход в курортный парк стал платным. Следовало либо приобрести разовый билет за вход на его территорию, либо входить по сезонному или месячному билету. Благодаря этому удалось значительно освободить галерею нарзана от "праздной уличной толпы". Правда, эта мера сделала парк и галерею недоступными для многих приехавших в Кисловодск на лечение. В прекрасном состоянии находился дачный поселок "Реброва Балка", находившийся на земле УКМВ.С. Патурссон писал: "Реброва Балка застроена большими и красивыми в архитектурном отношении дачами, окруженными садами с молодыми хвойными деревьями, с причудливыми беседками и цветниками роз, жасминов и других цветов".

В 1914 году Кисловодскую курортную группу посетило свыше 40 тысяч человек - рекордное для всего дореволюционного периода число. По данным 1913 года приезжей курортной публике в Кисловодске сдавалось 4800 квартир, поэтому говорили, что весь курорт представляет собой дачу.

Городские власти в то же время указывали УКМВ на недочеты в его работе. Среди таких недочетов были: 1) дефицит водоснабжения города посредством казенного водопровода; 2) отсутствие канализации в городе как таковом (вне курортной группы); 3) отсутствие общекурортной грязелечебницы; 4) ветхость ванн в старом ванном здании (при галерее нарзана); 5) необходимость вынесения дымящей и стучащей разливной нарзана из парка и др.; 6) необходимость устройства парового отопления в нарзанной галерее, где печки давали пыль и угар. Серьезную проблему составляла нерешенность вопроса с выкупом казной участка домовладельца И.И. Скорды, что было важно для охраны источника нарзан. Дело о покупке участка коллежского советника И.И. Скорды началось в 1911 году и приобрело неожиданный для УКМВ поворот. После того как УКМВ сообщило И.И. Скорде о согласии приобрести у него участок рядом с источником нарзан, домовладелец поднял стоимость. УКМВ не согласилось с новыми условиями и на основании законодательства пыталось насильно провести отчуждение участка по изначальной стоимости. Впоследствии оказалось, что И.И. Скорда заложил имение, и УКМВ пришлось взаимодействовать с залогодателем И.И. Скорды купцом Н.П. Пальцевым. Тяжба с И.И. Скордой (в которой оказались задействованными горный департамент, министр торговли и промышленности, Правительствующий Сенат и даже сам император) длилась до самого 1918 года, пока его имение не было реквизировано.

Город Кисловодск в 1910-1914 гг. При высокой степени популярности и благоустроенности Кисловодской курортной группы о городе Кисловодске нельзя было сказать "процветающий". В отчете за зимний лечебный сезон 1911-1912 годов в Кисловодске сказано: "В заключение нельзя не высказать пожелания, чтобы Кисловодское городское самоуправление пошло навстречу начинаниям управления Вод и Владикавказской железной дороги и позаботилось бы об улучшении далеко недостаточного благоустройства города, без чего дальнейшее нормальное развитие зимнего сезона в Кисловодске может подвигаться лишь черепашьим ходом".

В 1910 году несколько изменился состав гласных городской думы. А. Лазо стал называться городским головой и председателем городской думы. Помимо смены секретаря управы и городского архитектора пополнился состав руководителей служб и вспомогательных сотрудников. Бюджет городских доходов и расходов измерялся суммой в 166 тысяч рублей. Некоторые улучшения были произведены в городе в 1912 году, после избрания второго состава городской думы. После выборов сложилась не совсем обычная для того времени ситуация, когда председателем городской думы стал статский советник А.К. Бух, а исполняющим обязанности городского головы другой человек - И.П. Кобыляцкий (полноправным городским головой и председателем думы стал в 1914 году). Тогда же был утвержден развернутый штат помощников, делопроизводителей, машинисток и т.д.

Важной задачей для городского самоуправления представляли водоснабжение и канализация города. Несмотря на то, что и канализация и водопровод являлись казенными, город не оставался сторонним субъектом в решении названных вопросов. Кисловодск снабжался водой из Лермонтовского родника дебитом 15 тысяч ведер в сутки, Семиградусного родника дебитом 30 тысяч ведер и Финкгейзеровского источника. Вода всех источников поступала в общую водопроводную сеть. Однако относительно постоянное и преимущественное водоснабжение осуществлялось только на территории Кисловодской группы (находилась в ведении УКМВ). По этой причине городское самоуправление поставило вопрос о необходимости постройки городского водопровода из источника Теплушка дебитом 300 тысяч ведер в сутки. Проблема, однако, заключалась в удаленности источника от города на 15 верст. Канализация города осуществлялась умеренными темпами и затронула прилегающие к курортной группе улицы. Присоединение домов частных лиц к канализации происходило по их собственным заявлениям и на их собственные средства.

В бюджете было выделено 22 тысячи рублей на замощение и планировку улиц и площадей, снабжение городских улиц табличками, разбивку Александровского сквера на Старо-Базарной площади, устройство набережной. Многие улицы Кисловодска решением городской думы были названы в честь известных поэтов и писателей, и к 3 августа на них появились таблички с названиями. Город уделял большое внимание укреплению берегов горных речек, которые часто доставляли хлопоты горожанам и дачевладельцам. В 1915 году было построено небольшое деревянное здание крытого рынка со сторожкой и ретирадным местом. Только к 1916 году удалось выстроить городскую дизельную электростанцию с оборудованием от фирмы "Поляр".

Город субсидировал мужскую и женскую гимназии Кисловодска, 4-классное смешанное и 6 мужских и женских училищ. Хотя мужская гимназия Кисловодска была казенной, за аренду здания для нее платил город.

Город содержал также несколько лечебных учреждений. При здании городской управы была бедно оборудованная городская амбулатория, а на Бермамытской улице - инфекционный барак на 6 коек. Хлудовская больница по-прежнему находилась в ведении УКМВ. Большой проблемой для города еще в 1912 году было отсутствие полноценной городской больницы и бесплатной медицинской помощи. Существовала острая необходимость постройки заразной больницы вместо инфекционных бараков, не удовлетворявших санитарных и технических требований и находившихся в наемном помещении. Гласный городской думы Т. Дружинин в 1914 году обещал выделить 35 тысяч рублей на постройку городской больницы (так и не была построена).

Примечательно то, что еще в 1912 году городская управа Кисловодска сделала шаг к осуществлению того, что называется "обратная связь". Около здания управы были установлены ящики для приема письменных пожеланий горожан и их замечаний по поводу санитарного состояния города.

Однако санитарное состояние городских окраин оставалось "первобытным" и далеким от каких-либо представлений о благоустройстве. Дома там строились из самана или турлука. На территории каждой усадьбы выделывались "кизяки" - кирпичи из навоза, которые ввиду дороговизны дров, служили альтернативным топливом.

В городе Кисловодске в 1912 году было 420 торговых предприятий с общим годовым оборотом более 780 тысяч рублей, а также мыловаренный, 2 известковых и 5 кирпичных заводов, 3 мельницы. Среди торговых предприятий большинство составляли питейные заведения, различного рода частные магазины, лавки. В числе занятий, приносивших доход населению, можно назвать также садоводство и огородничество. Выращивались капуста, свекла, лук, чеснок, огурцы, фрукты весьма низкого качества. Лучше дело обстояло с картофелем, который даже был предметом вывоза. Незначительную долю от всех сельскохозяйственных занятий городского населения составляло пчеловодство. В путеводителе по КМВ, изданном в 1912 году указывалось: "...к сожалению, некультурность местного населения, непонимание потребностей, связанных с правильной постановкой питания больных, ведут к тому, что огородничество и садоводство не выходят из границ самой примитивной постановки дела, вследствие чего Кисловодск в весенние и летние месяцы и поныне принужден питаться овощами и фруктами, привезенными не только из отдаленных мест России, но даже и из-за границы, как, например, из Константинополя". Таким образом, Кисловодск как город представлял собой типичное захолустье, которое "начинало шевелиться" только благодаря наплыву курортной публики. И курортные сезоны действительно серьезно оживляли обстановку.

Собственно городская культурная жизнь практически не пользовалась поддержкой со стороны городского общественного управления. В Кисловодске был народный дом, открывшийся благодаря инициативе и на средства городской интеллигенции. Отдельное здание народного дома спроектировал и построил только в 1915 году архитектор Э.Б. Ходжаев. К 1915 году была открыта самая первая в Кисловодске частная музыкальная школа А.И. Зак. Единственным городским культурным учреждением в ту пору являлась библиотека-читальня, расположившаяся в здании городской думы и управы.

Город, обладая скромным бюджетом, не мог в полной мере обеспечить свои нужды. В доход города шли поступления от сбора с недвижимых имуществ, сбора с торговли и промыслов, сбора с экипажей и содержателей собак, пошлин с городских имуществ и оброчных статей, с городских сооружений. По этой причине использовались займы. Например, в 1915 году из кассы городского и земского кредита был взят займ в 100 тысяч рублей на сооружение городской электростанции (бюджет города тогда составлял всего 213589 рублей).

Городские органы и УКМВ: конфликты и сотрудничество. Противостояние органов городского управления Пятигорска и Кисловодска с УКМВ продолжалось, на протяжении всех 1910-х годов, как и в более ранние, рассмотренные нами периоды. Причиной конфликтов становились, прежде всего, земельные участки и возможность пользоваться определенными экономическими благами. Когда в 1912 году было принято решение об использовании казенного Ленцовского участка в Пятигорске под разведение виноградников с целью развития в Пятигорске виноградолечения, город настаивал на передаче ему данного участка под некие нужды. В 1916 году городской архитектор Кисловодска Н.Н. Семенов поставил на заседании городской думы вопрос о необходимости присоединить территорию Кисловодской группы к городу. В том же 1916 году на средства города Кисловодска, УКМВ и жителей Тополевой Аллеи и Воронцовской улицы были проведены работы по асфальтированию и перемощению данных улиц. Инженер УКМВ составил протокол на городскую управу за самоуправство, поскольку она не согласовала работы с УКМВ и выполнила их с техническими нарушениями.

Отмечены случаи, когда территориальная близость (и даже неразрывность) курортных групп и городов приводили к недоразумениям и судебным разбирательствам. В 1915 году решением суда было взыскано с городского управления Кисловодска в пользу УКМВ 185 рублей за то, что городская управа сдала горожанам право торговли на тротуаре УКМВ у гостиницы "Гранд-Отель". В том же году городская управа писала жалобы в контору Кисловодской группы о том, что на Шоссейной улице сметенный мусор не вывозится и порождает зловоние. Из конторы ответили, что данный участок Шоссейной улицы находится в ведении Владикавказской железной дороги и УКМВ к нему отношение не имеет. Заведующий кисловодской группой написал полицейскому приставу Кисловодска заявление, в котором просил не задерживать извозчиков, которые доставляли в Кисловодский парк песок. Это далеко не полный перечень курьезов, вызванных территориальной (а точнее даже - административной) чресполосицей на КМВ.

Однако сотрудничество городских органов управления и УКМВ, даже не всегда добровольное и перемежаемое конфликтами, все же приносило свои плоды. В путеводителе "Курорт-Пятигорск", вышедшем в 1912 году, указывается: "Общественная санитария в Пятигорске... явление еще совсем молодое и находится в периоде своего строительства, но благодаря энергии и опытности ее основателей, она поставлена на нашем курорте на правильный путь. С мая 1911 г. в Пятигорске имеются два санитарных врача, один - группный и другой - городской. Организация санитарного дела общая. Нужды города и курорта настолько тесно между собой связаны, что... совместная работа обоих санитарных врачей... признана единственно целесообразной". Пятигорская санитарная организация располагала в 1912 году городской дезинфекционной камерой, санитарно-бактериологической лабораторией УКМВ и городским санитарно-статистическим бюро. К сожалению, до 1917 года так и не удалось решить вопрос с постройкой в городе Пятигорске канализации. Проект ее составил профессор Чижов. В 1913 году была начата постройка коллекторов, но из-за начавшейся вскоре войны работы пректатились.

Доктор Л.Я. Ошеровский отмечал в 1913 году, что в Кисловодске "не только малярия... но и другие инфекционные заболевания, как, например, холера, тиф тоже не наблюдаются... появляются лишь спорадически, вследствие занесения заразы извне, а не возникновения ее на месте". Доктор объясняет отсутствие эпидемий сухостью почвы, чистотой воздуха и обилием солнечного света. Однако в условиях процветающей антисанитарии данные природные факторы не смогли бы уберечь город от инфекционных заболеваний и тем более серьезных эпидемий. Так, Кисловодску удалось избежать страшных эпидемий холеры, которая в 1866 и 1892 годах свирепствовала в Терской области и на КМВ в частности. В справочнике "Лечебные местности России", изданном в 1915 году, о Кисловодске написано: "Санитарное состояние города удовлетворительное: город замощен и частично канализован, освещается электричеством или газокалильными фонарями. Улицы летом поливаются. Есть водопровод с хорошей водой. За чистотой города и квартир следит санитарный группный врач с санитарной полицией". Санитарная полиция была исполнительным органом санитарной комиссии, которая включала в себя не только врачей из УКМВ и от города, но и городского архитектора. Комиссия следила за общим санитарным состоянием группы и поселения, давала указания частным лицам и учреждениям по мерам к устранению замеченных нарушений, занималась разрешением всех гигиенических вопросов и наблюдением за возможностью возникновения эпидемических заболеваний. Особенно строгий контроль был установлен за сдававшимися приезжим квартирами, гостиницами, ресторанами, продуктовыми лавками и магазинами, базарами и пр. Достаточно хорошо работала городская пожарная команда, за что ее начальник Стрельцов даже удостоился похвалы от начальника Терской области. Удовлетворительность состояния городской инфраструктуры в целом подтверждается оценками современников. Так, французский писатель осетинского происхождения Г. Газданов в автобиографическом романе "Вечер у Клэр" (Париж, 1929) писал о Кисловодске: "И, прожив у деда месяц или полтора, я уезжал в Кисловодск, который очень любил, - единственный провинциальный город со столичными привычками и столичной внешностью. Я любил его дачи, его игрушечный парк, зеленую виноградную галерею, шум шагов по гравию курзала и беспечных людей, которые съезжались сюда со всех концов России...".

Городу и УКМВ удавалось совместно решать и многие территориальные трудности. Так, УКМВ в 1916 году разрешило городу оставить проезд через казенную Казачью Горку от Тополевой Аллеи к дачам на улице Крутой Спуск. В том же 1916 году УКМВ в целях благоустройства Кисловодска передало городу казенный "Мордовцевский" участок для выпрямления и расширения Мордовцевской улицы.

Города и курортные группы КМВ в начале войны (1914-1916 гг.). Начавшаяся летом 1914 года, первая мировая война, внесла значительные изменения в жизненный уклад и социально-экономическую обстановку на КМВ, однако не поколебала основы этих сторон жизни курортных городов.

Изменения, постигшие кавказские курорты (в первую очередь Пятигорск и Кисловодск) выразились в том, что они, во-первых, стали госпитальной базой для приема раненых с фронтов и, во-вторых, должны были принять и обеспечить всем необходимым беженцев, появившихся в большом количестве уже к 1915 году. В Пятигорск и Кисловодск прибыло значительное количество переселенцев из Европейской России, потревоженных военными действиями, но еще больше армянских переселенцев из Турции, вынужденных оставить родные места из-за геноцида, проводимого турецким правительством. Численная оценка приехавших на КМВ колебалась от 60 до 80 тысяч человек.

Городским властям и УКМВ, а в еще большей мере - общественным организациям и земству, пришлось в значительной мере решать вопросы размещения беженцев, создания им необходимых условий для проживания. Беженцы превращались со временем в постоянное население, росла территория, занятая под городское строительство, а территория курортного строительства сокращалась. В такой ситуации от городского управления требовалось наиболее тщательно контролировать санитарное состояние поселения, а от УКМВ - обособить курортные группы от смежных поселений в целях их лучшего развития и функционирования.

Что касается такой сложнейшей проблемы как прием раненых, то эта задача решалась также общими усилиями правительственных, городских, общественных и частных организаций. На съезде городов Кавказского края в сентябре 1914 года было сформировано бюро союза Кавказских городов в составе Всероссийского союза городов. В число членов вошли городской голова Пятигорска И.И. Болтенков и директор вод С.В. Тиличеев. На съезде было определено количество коек для раненых в каждом населенном пункте, приняты рекомендации по поводу порядка открытия внеплановых лазаретов в случае необходимости. По ходатайству министра торговли и промышленности правительство выделило УКМВ 120 тысяч рублей на подготовку лечебных учреждений для обслуживания раненых. Решением бюро от 16 октября 1914 года КМВ получили еще 216 тысяч рублей. УКМВ в этот период действовало под началом медицинской и эвакуационной части Кавказского военного округа.

Государство не сильно обременяло городские органы управления вопросами содержания госпиталей, понимая скудость городских бюджетов. По состоянию на 1 апреля 1915 года в Пятигорске было 2159 госпитальных коек для раненых, а в Кисловодске 1086. Из них на городские средства содержалось соответственно 140 и 40. Основные расходы несло земство и общественные организации. В Кисловодские лазареты прибывали не только раненые и больные, но и воины с газовыми отравлениями. В процесс устройства лечебных учреждений для раненых включилось и военное ведомство, приспосабливая уже имеющиеся лечебницы и открывая новые.

Вся госпитальная база КМВ находилась под контролем Главнокомандующего Эвакуационной и медицинской части генерального штаба войск России принца А.П. Ольденбургского. В конце 1915 - начале 1916 года А.П. Ольденбургский распорядился, чтобы гражданские власти выделили госпиталям участки земли под огороды и оказывали содействие в их возделывании. Так решались проблемы с продовольствием, проявившиеся к тому времени.

Союзом земств и городов были организованы лекции по бальнеологии, которые с 1915 года проводились в Пятигорске. Целью лекций являлось ознакомление молодых неопытных врачей с основами использования бальнеологических средств при лечении раненых воинов. Города, правительственные и общественные организации проводили самые различные мероприятия, целью которых являлась финансовая или продовольственная помощь раненым воинам, инвалидам, членам их семей и беженцам. К таким мероприятиям относились "Вербные базары", кружечные сборы, благотворительные лотереи, аукционы, концерты и т.д.

Война негативно отразилась на санитарно-эпидемиологической обстановке на КМВ. В 1916 году разразилась эпидемия тифа, занесенного пленными турками. В Пятигорске количество заболевших заразными заболеваниями возросло на 4,6% по сравнению с 1914-1915 годами. Принятыми земством мерами (оспопрививанием) удалось резко снизить заболеваемость, однако в 1917 году ситуация обострилась еще больше.

Некоторое влияние война оказала и на социально-психологический климат в городах КМВ. Не столько горожане, сколько курортная публика была охвачена антигерманскими настроениями. На курортах царило "ненужное возбуждение", шпиономания, оркестрами исполнялись союзные гимны, всюду говорили о скором взятии Берлина. Составлялись списки домовладельцев, подданных Германии и Австрии, владевших каким-либо имуществом в Пятигорске, Кисловодске, других городах. Германофобия приводила к нелепостям. "Немецкая колбасная" в Кисловодске была переименована в "Национальную колбасную", "шницель" - в "телячью отбивную", "сосиски с капустой" - в "колбаски с капустой". Артисту Кисловодского курзала фон Ригену пришлось взять псевдоним Рижский, а подданных Австрии - оперных артистов Лео Слезака и Адама Дидура в течение суток выслали из России, несмотря на славянское происхождение.

Курортное строительство на казенные средства в период 1915-1917 годов практически не велось. УКМВ получило разрешение правительства на устройство водопроводов и канализаций на всех группах КМВ (общий бюджет - 18 миллионов рублей) и правительственный кредит в 1 миллион рублей. Строительство здания Всесословного клуба (1914-1915) в Пятигорске для развлечения городских жителей и отдыхающих, хотя и было инициировано в 1900-х годах директором Пятигорской группы М. Соколовым совместно с городским управлением Пятигорска, велось на частные средства. Наиболее выдающимися из осуществленных за это время проектов стали устройство прекрасно оборудованной санитарной лаборатории и учреждение постоянного санитарного надзора в лице опытного врача на Кисловодской группе (летний сезон прошел при полном отсутствии эпидемических заболеваний). В то же время УКМВ испытывало большие трудности в связи с нехваткой опытного персонала, рабочей силы (многие были призваны на фронт), материалов. Инфляция раздула невыплаченный долг времен В.В. Хвощинского до 3,5 миллионов рублей. Большую тревогу вызывало состояние курортных парков, за которыми прекратился регулярный уход. Директором вод в 1915 году стал инженер И.И. Пугинов, а в 1916 году его сменил на этом посту чиновник особых поручений МТиП Е.Д. Петрококино, который возглавлял курорт до середины 1917 года. В период их директорства в очередной раз поднимался вопрос о необходимости выделения КМВ в отдельную административную единицу, которая подчинялась бы непосредственно кавказскому наместнику.

Однако курорт КМВ не только не перестал быть востребованным по своему прямому назначению, но и не утратил роль излюбленного места отдыха представителей русского бомонда. Наоборот, после того как курорты Австрии. Германии, Швейцарии и других стран Европы стали недоступны их российским завсегдатаям, представители богатейших и знатнейших фамилий устремились на удаленный от фронта Северный Кавказ - в первую очередь на КМВ. Весьма яркое представление об атмосфере курортов дает написанное русским поэтом-футуристом В. Каменским в 1916 году стихотворение "Кисловодск" "...В курзале за столиками весело-шумно/ Действует быстро курортный нектар/ Маэстро играет то танго, то Шумана, / То для меня ту-степ, тре-мутард. / Дамы нарядны, напыщенны франты./ Движенья изысканно-нежно легки. / Сияют опалы, рубины, брильянты, / Цветет Кисловодск у Ольховки-реки...". Социальный облик курортной публики некоторым образом изменился. Помимо представителей буржуазной и аристократической верхушки, в Кисловодск приезжали и другие категории населения. Г. Газданов писал: "... Но начиная с первых лет войны, Кисловодск был уже наводнен разорившимися дамами, прогоревшими артистами и молодыми людьми из Москвы и Петербурга; эти молодые люди ездили верхом на наемных лошадях и отчаянно трясли локтями, точно кто-то подталкивал их под руку". Отдыхавшая на КМВ публика отличалась весьма разношерстным составом. Интересно, что некоторые курсовые в тот неспокойный период оказывались не в лучших отношениях с законом. В июне 1915 года на Кисловодском вокзале была задержана отдыхавшая на курорте дочь потомственного дворянина из Екатеринодара Елизавета Ивановна Щепило, похитившая из курортного парка цветы на сумму почти 60 рублей. Весьма вызывающе вел себя на курорте курсовой И. Сулейманов, который проникал со своей семьей в парк без билетов и однажды даже ударил билетера парка.

Лишь в зимний сезон в Кисловодске устанавливался достаточно спокойный ритм жизни, и то за исключением рождественских праздников. Художница А.П. Остроумова-Лебедева, посетившая Кисловодск в декабре 1915 года вспоминала: "Незаметно надвинулись рождественские праздники. Город вдруг переменил свое лицо. Понаехали толпы веселящегося люда из Москвы и Ростова. Татары и казаки приоделись. Запрыгали нелепые тройки с галдящим народом по обледенелым бесснежным крутым улицам. Ночью шум, музыка. Надо уезжать. Надо искать тепла и тишины".

В Кисловодской конторе УКМВ, несмотря на войну, велось планирование новых работ по обустройству и благоустройству группы. На 1917 год были запланированы постройка ванного здания на 30 кабин, новых ресторанов на Царской площадке в парке, отдельного здания конторы группы, покупка участков Минасарова и Скорды, расширение прачечной и др.

Городское управление во время войны принимало и утверждало городской бюджет в обычном режиме. Так, в 1915 году смета доходов и расходов Кисловодска составила почти 324 тысячи рублей. Крупнейшими доходными статьями тогда стали пособие городу и возврат расходов (почти 163 тысячи рублей), сбор с недвижимых имуществ (72 тысячи). А крупнейшими расходами стали городское благоустройство (43,8 тысячи рублей), народное образование (48,5 тысячи рублей), отчисления на образование капиталов (40 тысяч). Уплата долгов составила 32,6 тысячи рублей. В 1916 году смета города составляла уже 382900 рублей, однако инфляция с каждым днем все более обесценивала деньги. Каких-либо значительных объектов, кроме задуманных еще до войны электростанции и крытого рынка, городу построить не удалось.

Ухудшение социально-экономической обстановки в 1916-1917 гг. С 1916 года разрушительное влияние войны на экономику и жизнь общества в России стало проявляться уже достаточно выраженно. Обстановка и образ жизни в курортных городах достаточно резко изменились. Обнажился целый ряд недочетов в деятельности УКМВ и органов городского самоуправления, а также вновь обрели актуальность многие моменты, связанные с недостатком культуры местного населения (что было, видимо, вызвано социальной напряженностью в канун революционных потрясений). Уполномоченный комитета Красного Креста при Кавказской армии Л.В. Голубев считал, что необходимо ввести на время войны должность начальника курортного порядка и санитарного благоустройства на КМВ, поскольку УКМВ, озаботившись масштабными проектами, упустило вопросы, связанные с повседневной жизнью больных. А тем временем на КМВ ощущался недостаток помещений и отсутствие дежурных номеров в гостиницах. Рестораны в ночное время были закрыты (а те, кто ночевал на вокзалах оставались без еды и питья). Помещения не соответствовали санитарным нормам, изобиловали насекомыми и отличались убогой меблировкой. В Кисловодске неоднократно отмечалась плохая работа квартирного бюро. Поэтому в центре квартиры были заполнены постояльцами, а на окраинах оставалось много свободного жилья, о котором приезжие не знали. Лекарства в аптеках приготовлялись медленно и небрежно, перепутывались этикетки. Прислуга в ванных зданиях, гостиницах и других учреждениях была груба с посетителями Вод. Курсовые часто сталкивались с грубостью и мошенничеством со стороны местных "обывателей". В парках случалось, что гуляющих в отместку поливали водой из шланга работники. В Кисловодском парке курортную публику обманывал фотограф Н.М. Ратушный, который, не имея право на фотографирование в парке, принимал от клиентов предоплату и не выполнял заказы. Процветали хулиганство мальчишек и газетчиков, наглость извозчиков. Бездельничающие молодые люди из города часто били фонари, разбивали тротуарные столбики и уносили скамейки из парков и скверов.

К концу 1916 года серьезно нарушилось регулярное сообщение с Центром. Кисловодск превратился в "островок тишины и спокойствия в море неизвестности". Писательница З. Гиппиус писала о Кисловодске декабря 1916 - января 1917 года: "...здесь трудно и тяжело жить, здесь слепо жить. Светит солнце, горит снег, кажется, что ничего не происходит. А, ведь, происходит! Глухие раскаты громов. Я могу здесь только приводить в порядок мысли. Или беспорядочно отмечать новые. Но о событиях по газетам, да еще провинциальным, в углу - я писать не могу". Для того, чтобы уехать с курорта, стало неизбежным стоять сутками у железнодорожных касс и записываться в очередь за две-три недели.

Февральская революция 1917 года внесла очередные кардинальные изменения в жизнь курортных городов КМВ. Избранные в августе 1917 года многопартийные городские думы энергично принялись за решение насущных для города задач при тотальном дефиците продовольствия и сильнейшей инфляции. Однако это были уже совершенно иные представительные органы, действовавшие при совершенно иных политических условиях и на других правовых основаниях, нежели думы образца 1892 года.

* * *

Подводя итоги, следует отметить, что улучшение санитарных условий в городах КМВ и повышение уровня их благоустроенности, которые осуществились благодаря совместным усилиям государства, городского управления и социально активного населения, дали возможность курорту КМВ динамично развиваться и достигнуть накануне первой мировой войны относительного процветания. Санитарное состояние, эпидемиологическая обстановка в городах КМВ были, как никогда прежде, удовлетворительны. Городское общественное управление проявляло все больше самостоятельности в решении вопросов социально-экономического развития. Городские органы все чаще привлекали к сотрудничеству частных лиц и общественные организации. Первая мировая война, вызвав приток на КМВ раненых и беженцев, не прервала успешного функционирования курорта. Заботы о содержании госпиталей легли, в основном, на плечи земств, военного министерства и Красного креста. Помощь беженцам оказывали общественные организации. Управление КМВ и городские органы управления продолжали решать, преимущественно, традиционный круг задач. Наплыв богатой курортной публики, потерявшей возможность выезда на зарубежные курорты, привел к парадоксальной ситуации, когда КМВ превратились в "процветающий уголок воюющей страны". Урон, который война нанесла экономике России, стал в полной мере проявляться на КМВ лишь к концу 1916 года. Он выразился в инфляции, дефиците товаров и материалов, росте социальной напряженности и нарушении транспортного сообщения с Центром. Закономерные социальные потрясения, которые произошли в России на рубеже 1910-1920-х годов, прервали эволюционное развитие исследуемой нами модели курортных городов. С 1920-х годов государство снова обратило самое пристальное внимание на проблемы благоустройства и развития курорта КМВ. На протяжении двух десятилетий у государства было немало достижений на этом нелегком поприще. Однако достижения эти имели место в иных социально-экономических условиях.

К сожалению, в 1910-х годах так ничего и не было сделано для решения проблемы многоведомственности в управлении курортом. По-прежнему на центральном уровне оно распределялось между МТиП, МВД, военным министерством. Некоторые, несущественные поначалу, дела (например, с покупкой усадьбы И.И. Скорды) решались с участием высших органов власти. Это порождало все время новые и новые бюрократические сложности, задерживало во времени реализацию многих важных для развития курорта проектов. В то же время, на местном уровне административно-хозяйственное управление курортными группами КМВ концентрировалась в руках единого органа - УКМВ. Единоначалие, хотя бы на местном уровне имело большое значение для планомерного развития курортной местности.

* * *

Характеризуя в целом совместную работу правительства (через посредство казенной администрации КМВ) и органов городского общественного управления Пятигорска и Кисловодска, на наш взгляд, следует отметить, что:

- взаимодействие государства и городских управлений на протяжении всего периода 1884-1917 годов сопровождалось противоречиями и даже открытыми конфликтами;

- несмотря на конфликтный характер взаимодействия, государством в лице Управления КМВ были осуществлены проекты, значительно улучшившие санитарное состояние и благоустройство городских территорий, а также оказана некоторая поддержка народному образованию и здравоохранению, культурному строительству в Пятигорске и Кисловодске. Этим государство улучшило социально-экономическую ситуацию в городских поселениях и уменьшило негативное влияние городов на экологию, санитарию, благоустройство, общественный порядок на курортных группах;

- как и во времена "воронцовской" дирекции КМВ (1847-1856 годов) эффективность работы казенной администрации курорта во многом определялась личностями руководителей высшего звена (например, роль министра А.С. Ермолова в развитии КМВ в первом десятилетии XX века).

- "разделенное" (между государством и городскими органами) управление развитием курортных городов оказалось наиболее эффективным в реалиях России того времени, поскольку средства не являвшихся крупными торговыми и, тем более, промышленными центрами Пятигорска и Кисловодска не позволяли улучшить должным образом их благоустройство. В то же время многие вопросы городской жизни оставались за городским общественным управлением, что не оспаривалось государством. Это имело большое значение для развития основ самоуправления, появления зачатков гражданского общества через развитие частной инициативы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На основании проведенного исследования курортных городов России как объекта управления в конце XIX - начале XX веков на примере Пятигорска и Кисловодска можно заключить следующее:

1. Функционирование органов городского общественного управления в России происходило в весьма сложной обстановке и испытывало влияние огромного комплекса проблем. Причиной их были различия в доходах, "крестьянский" менталитет большинства городских обывателей, молодое и неокрепшее городское общественное управление (испытывало административный нажим со стороны государства), несовершенное (путаное и неоднородное) законодательство. Все это и порождало неудовлетворительность городской санитарии и благоустройства, недостаточно хорошую организацию народного образования и здравоохранения, городской благотворительности, жилищного и культурного строительства. Российские города не имели такой мощной социальной прослойки, как "бюргерство" в Западной Европе. Не было и таких давних, как в большинстве европейских государств, традиций местного самоуправления. Однако городское управление в России, при всей сложности своего положения, старалось решать стоявшие перед ним задачи. Городские органы, совместно с государством, и к началу XX века все более привлекая частную инициативу, открывали школы, больницы, богадельни, музеи, библиотеки, народные дома, обеспечивали города водопроводом, канализацией, железнодорожным сообщением и т.д. При этом городское общественное управление в течение всего периода с 1870 и до 1917 года оставалось в сути своей общественным, а не административно-государственным учреждением. Власть губернаторов, начальников областей и других крупных государственных чиновников в действительности не распространялась на весьма широкий круг вопросов деятельности городского общественного управления и сводилась зачастую только к контрольной функции. Первая мировая война выступила в роли своеобразного стимула, подвигнувшего органы городского общественного управления во многих городах к проявлению большей самостоятельности в решении насущных проблем жизнеобеспечения;

2. Курорты России по своим организационно-правовым формам были весьма разнообразны. Многообразие стало одной из причин отсутствия в дореволюционной России курортного законодательства как такового, что усложняло административно-хозяйственное управление курортами и эксплуатацию природных лечебных ресурсов, создавало трудности для санитарной охраны лечебных местностей. Наиболее успешно функционировали в России того времени казенные курорты. Однако организационно-правовая форма не имела заведомо определяющего значения, так как существовали примеры успешного функционирования частных, земских и городских здравниц. Российские здравницы до начала Первой мировой войны проигрывали "конкурентную войну" европейским курортам, уступая им в вопросах санитарии, благоустройства, развития немедицинского сектора услуг. Однако курорты России превосходили западных конкурентов в вопросах постановки курортного лечения, которое основывалось на серьезной научной базе. Европейские курорты отличались, прежде всего, ориентацией на туристов, ищущих развлечений, и лишь во Франции бальнеологическая наука находилась на более-менее высоком уровне развития.

3. Начиная с 1803 года, когда было официально признано государственное значение КМВ, схема управления Кавминводским курортом прошла целую череду трансформаций, которая была связана с многочисленными структурными изменениями в центральных, региональных и местных правительственных органах. Следовательно, политика государства, направленная на развитие курорта, неоднократно менялась на стратегическом, тактическом и оперативном уровнях. "Разделенная" схема управления городом-курортом Пятигорском сложилась не сразу после получения Пятигорском городского статуса, а стала результатом эволюционного развития системы государственного управления курортом. Изменения, которым многократно подвергалось управление КМВ, на наш взгляд, не всегда носило эволюционный характер. С середины XIX века правительством предпринимались непоследовательные шаги, связанные, в частности, с централизацией и децентрализацией курортного управления (например, в период контрагентства). Неудачи, следовавшие за этим, приводили к возврату к прежним принципам управления.

4. Комиссариатский период управления КМВ (1884-1896) стал временем, когда государство не просто энергично взялось за курортное благоустройство, но пришло к осознанию необходимости его тщательного планирования, причем на центральном (министерском) уровне. Прогрессивные изменения на КМВ, произошедшие за 12 лет комиссариатства, весьма значительны. Большой заслугой комиссариатского периода стало то, что были решены наиболее острые проблемы курорта КМВ, и последовавшее за ним директорское управление получило возможность направить усилия на благоустройство городских поселений (Пятигорска и Кисловодска). Сравнивая комиссариатское управление с контрагентским, следует заметить, что последним также был внесен значительный вклад в развитие КМВ. Контрагентство не представляло собой заведомо несостоятельную форму административно-хозяйственного управления курортом. Оно прекратило свое существование по причине недостаточности своего административного ресурса, который в России традиционно имеет основополагающее значение. По этой причине контрагентство принципиально не могло решить многие острейшие проблемы социально-экономического развития КМВ (в частности, выведение города Пятигорска из "первобытного" состояния). Комиссариатство было во многом успешно благодаря наличию непосредственной связи с центральным (министерским) уровнем государственной власти и повысившемуся вниманию правительства к благоустройству КМВ. Наиболее слабой стороной комиссариатства была жесткая зависимость от решений, принимаемых на центральном уровне и, как следствие, низкая гибкость и оперативность в управленческой деятельности. Это привело к замене комиссариатства более совершенной схемой государственного управления курортом КМВ в форме директорства.

5. Директорский период в управлении КМВ (1896-1917) охарактеризовался в первую очередь тем, что местный уровень государственного управления курортом в лице Управления КМВ, возглавляемого директором, отныне располагал большой свободой действий на оперативном и даже тактическом уровне. На уровне министерства принимались, в основном, решения стратегического плана. Таким образом, Управление КМВ стало выступать уже не просто как правительственный орган местного уровня, но как юридическое лицо со своей собственностью и особым фондом денежных средств (с 1901 года), а директор получал право широкой управленческой инициативы. Благодаря обширной работе по обустройству КМВ, осуществленной в комиссариатский период, Управление КМВ получило возможность направить значительные силы и средства на выведение городских поселений Пятигорска и Кисловодска из "первобытного состояния", которое несло угрозу благоприятному развитию курорта. Для этого было необходимо взаимодействовать с органами городского общественного управления. Однако взаимоотношения Управления КМВ с городскими органами являлись достаточно сложными, что было обусловлено территориальными спорами, различиями между интересами городского населения и нуждами курорта. Несмотря на конфликтность взаимоотношений, благодаря административной и финансовой поддержке со стороны министра государственных имуществ А.С. Ермолова и осознанию городскими общественными управлениями необходимости благоустройства поселений, Управление КМВ провело ряд мероприятий, направленных на улучшение санитарного состояния, социальной инфраструктуры и общественного порядка в городах. К 1910 году социально-экономическое положение городских поселений на КМВ было удовлетворительным, а уровень благоустройства курортных зон (групп) - достаточно высоким.

6. Значительная работа по повышению уровня социально-экономического развития курортных городов КМВ, проведенная в 1900-х годах Управлением КМВ (под чутким руководством министра А.С. Ермолова) и, в меньшей мере, городскими органами управления, позволила КМВ пребывать на протяжении 1910-1916 годов в состоянии настоящего расцвета. Однако в обозначенный период для их дальнейшего благоустройства Управлением КМВ и органами городского общественного управления было сделано относительно немного. Инициатива в этой сфере переместилась к частным лицам и общественным организациям. Первая мировая война до 1916 года не создавала серьезных сложностей функционированию курорта (несмотря на приток беженцев и раненых) и не наносила вреда городскому благоустройству. Лишь общее ухудшение экономического положения России, рост социальной напряженности, разрушение транспортной инфраструктуры в стране на третьем году войны, положили конец короткому периоду настоящего расцвета КМВ и закономерно привели к революционным потрясениям 1917 года.

Большие достижения, которых удалось добиться при "разделенной" схеме управления курортными городами к 1910-м годам позволяет характеризовать ее как наиболее эффективную из всех известных на то время. Курортные города России особенно остро нуждались (и нуждаются в настоящее время) в пристальном внимании государства. Забота Центра о развитии курортных городов почти всегда дает весьма заметные результаты. Опыт КМВ в конце XIX - начале XX веков это доказал. Однако в рассматриваемый нами период так и не было решено несколько важных проблем:

- многоведомственность на центральном уровне при едином Управлении КМВ на местном;

- определяющее значение личности руководителя высшего звена (А.С. Ермолова и др.), а не оптимально выстроенной схемы управления;

- отсутствие в России систематизированного курортного законодательства и правовой основы такого специфического территориального образования, как "город-курорт".

Это не позволило в рассматриваемый период вывести курортные города КМВ на один уровень социально-экономического развития с лучшими городами-курортами Европы, такими как Карлсбад, Баден-Баден, Остенде и другие.

 

главная страница

страница Вячеслава Яновского

Hosted by uCoz